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城市增长边界：历史溯源与内在规律 　　一 　　改革开放以来，中国经济出现了快速增长，城镇化也相应进入到快速发展阶段。2010年，中国第六次人口普查数据显示，人口城市化率达49.68%，较2000年的36.09%提升了13.59个百分点，年均增加1.36个百分点。快速城市化推动了中国大量剩余农业劳动力向非农业部门转移，加快了中国经济、社会和空间的转型。与此同时，城市居民的居住条件、城市各项服务设施和基础设施水平也有了显著提升。城市化已和工业化、信息化、市场化、国际化一起成为当前中国经济社会发展的重要特征。 　　但过快的城市化也使各种城市问题伴之而生，城市建设用地快速扩张就是其中之一。其后果一是导致城市近郊区的良田大量被占用，二是城市蔓延导致通勤距离不断延长。有学者就城市建设用地增长率快于城镇人口增长率的现象，提出“土地城镇化快于人口城镇化”的观点，以此批判城镇化进程中的土地资源浪费，社会上也对所谓无人居住的“鬼城”议论纷纷。但从中央政府层面而言，为确保18亿亩耕地红线不被突破，在城市发展规划中历来强调节约用地，近年来更提出设置城市增长边界以约束城市向外的不断蔓延。 　　所谓城市增长边界的理念最早来自1945年的大伦敦规划，当时在伦敦外围规划了绿带以控制城市蔓延。其后一些城市仿效伦敦编制绿带规划，但在实践中绿带能起到限制城市增长作用的不多。1973年美国俄勒冈州对所有的大城市划定城市增长边界，禁止超过城市增长边界新建居民区和公交系统，并鼓励市区内部土地的混合开发利用。波特兰市于1997年制定了《波特兰地区规划2040》，通过制定城市增长边界和加强公交发展来实现精明增长的策略。但美国绝大多数的城市在其发展过程中并没有明确的空间增长边界的限制。究其原因，一是美国地广人稀，没有保护耕地的紧迫感；二是美国强调自由市场经济的模式，又是联邦制国家，没有全国统一的城市发展政策，规划的作用很有限。 　　与美国相比，在中国的城市规划实践中，一直采用人均建设用地指标控制城市用地的过快增长，在城市总体规划中亦有明确的规划期内的用地边界。就此而言，所谓城市增长边界对中国来说并非是什么新手段。由此产生了两个问题：一是在城市总体规划里既然有明确的用地国标以及建设用地范围，但为什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速发展阶段的客观规律？二是 “所谓土地城镇化快于人口城镇化”的说法是否具有合理性？ 　　二 　　中国现有的城市建设用地国标起源于1980年代，当时中国城市规划设计研究院调查了全国200多个城市的用地情况。在此基础上，1990年建设部编制的国标把城市人均建设用地分为四级，从60平方米到120平方米不等。不过，当时中国城市基础设施处于严重短缺状态，大多数城市的人均用地面积处于该国标的下端。以1980年代的上海市区为例，人口密度达4万人以上，人均用地面积甚至不足30平方米，人均居住面积仅5平方米，人均绿地面积不足1平方米。因此，上海急需增加城市建设用地以缓解城市生产和生活面临的巨大压力。但1984年编制的上海城市规划受制于当时的大环境，并没有预测到新形势下城市发展模式转变对城市用地带来的影响，规划新增城市用地不多，结果城市的实际发展速度远远超出规划预定的目标。据研究，1980年代上海年均增加的建设面积是年均增长人口的3.48倍。换言之，所谓土地城镇化快于人口城镇化自上世纪80年代就出现了，但该时期用地的快速增长，实际上是对建国后前30年“先生产、后生活”导致城市基础设施建设严重滞后的补偿，建设用地的快速增长具有合理性。 　　1992年后，中国进入全面开放的时代，在全球化的影响下，由于当时中国劳动力的价格和土地价格甚至低于泰国、菲律宾等东南亚国家，大量外资进入中国沿海地区。在全面对外开放战略的指导下，各地纷纷建设各类开发区，又带来城市用地新一轮的快速扩张。仍以上海为例，该时期土地增长速度是人口增长速度的2.69倍，但相比80年代土地城镇化的速度已大大下降。从全国来看，1985～2000年期间，全国城镇人口增长55%，城市建成区面积增长125%，其原因与上海基本相似。不过，因城市扩张减少的耕地仅占全部耕地流失总量的18.5%，绝大多数流失的耕地是因生态建设带来的退耕所致。因此，城镇化并不是造成中国耕地减少的主要原因。整体来看，1980～2000年期间，城市规划对城市发展没有起到足够的约束作用，绝大多数城市的发展大都突破规划的边界，其原因是传统的规划理论和方法跟不上快速城市化带来的变化。 　　2000年后，中国的人口城市化速度更快。以上海为例，虽进入大规模房地产开发时代，但人口增长速度加快，土地增长速度与人口增长速度之比进一步下降到2.03倍。而且，同时期上海生产总值的增长速度更是惊人，2010年上海生产总值是2000年的2倍