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思维创新：“三层架构”的国有资产管理体制改革 　　内容摘要 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了三层架构的国有资产管理体制。组织架构的明确可以清晰界定国有资产管理系统中各组织层面的职能和相互关系，但要确保这样的组织设计取得预期效果，还必须有与之匹配的约束和激励机制。而目前国有企业的改革只注重创设绩效导向的内部激励制度，却回避对经营者的市场化选任，其激励制度往往成效不彰甚至失灵。在新的历史时期，现行的国有企业高管选任方式已难以保证党和国家对国有企业的政治领导，为切实推进国有资产管理体制改革，关键在国企高管的选聘和监督上转换思维方式――从传统的“干部决定一切”转向“规则决定一切”，从依托干部委任制的国企高管选任方式，转向依托市场竞争的职业经理人聘用制。 　　关 键 词 制度创新 思维创新 国有资产管理体制改革 三层架构 国企高管 　　作 者 韩朝华，中国社会科学院经济研究所研究员。（北京 100836） 　　在国有资产管理体制改革的讨论中，一直存在“三层架构说”和“两层架构说”之争。所谓“三层架构说”是指在国家的国有资产管理机关与国有或国有控股企业之间，设置一个由国有资本运营公司组成的中间层，由它们专司国有资本的运营。所谓“两层架构说”是指在国家和国有或国有控股企业之间不设这个中间层，由国家的国有资产管理机构直接监管众多国有或国有控股企业。这两种模式在国有资产管理上着眼的角度不同，应该说各有千秋。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，在完善国有资产管理体制上，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。其要旨有二：其一，今后的国有资产管理不再以“管资产和管人、管事相结合”为重点，而是以“管资本为主”；其二，要组建国有资本运营公司来承担“管资本”职责。这实际就为“三层架构说”和“两层架构说”的长期争论做了阶段性定论。或者说，这方面的讨论有了明确的模式指向，即如何规划和构建三层架构的国有资产管理体制。本文试就这一体制模式的基本原则做一些探讨。 　　三层架构的特点 　　与两层架构相比，三层架构有一个好处，即它能较好地处理国有资产管理上，对政资分开和政企分开两个方面的需要。 　　国资委是专司国有资本出资人职责的行政主体，设置国资委的目的是为实现国家对国有资本运营的有效监控创造组织前提。但国资委是政府机构，不适于直接从事投资融资、资产交易等商务性活动，更不适于卷入各种商务交易和民事纠纷。因此，还需要有一批受国资委控制、能直接从事市场商务活动并承担民事责任的国有投资主体――国有资本运营公司。国有资本运营公司是国家投资和控股的国有企业，其基本任务是根据国家的发展战略和经济方针，实施战略性的产业投资。其投资活动主要方式可以有多种，既可以独资创办企业，也可以与其他非国有资本合股创办企业，还可以向已建立的国有或非国有企业参股，甚至收购企业。这样的两个组织层面体现着国有资本运营中两种不同的关系。 　　国资委的存在体现着政府的经济发展职能与非经济发展职能在政府行政体系中的分立。在传统的计划经济体制下，政府职能偏重于经济发展，完成经济计划和实现增长目标成为各级政府的首要任务。这导致了两种影响深远的后果：其一，经济运行的高度行政化和政治化，主要倚靠政治动员方式和行政调控机制来推动经济计划的执行，致使整个经济在总量和规模的扩张上成效显著，但在资源利用效率和经济发展质量上却乏善可陈。其二，在发展目标和资源配置上重经济增长而轻民生保障，致使民众的生活质量改善明显滞后，社会和谐难以保障。 　　中国经济发展至今，传统的粗放式发展已难以为继，必须转向更具效率和更有质量的发展轨道，要求政府提供更多的非经济性公共服务。这意味着中国的政府职能面临着更趋多元化和复杂化的挑战，推动经济发展在政府职能中不再占有压倒一切的地位，只是政府的重要职责之一。当政府须同时履行多种重要职能时，因不同政府职能在实现方式和所需条件上差异很大，就需要有不同的职能部门来分别承担。因此，在政府行政体系中设置国资委这样的特设机构，体现了政府在发展职能和非发展职能之间，确立专业分工并加以统筹兼顾的施政取向。 　　而国有资本运营公司的存在体现着政府行政职能与国有资本运营职能的分立，即政企分开。计划经济体制下，政府之外无企业，凡企业（包括国有企业和集体企业），都是政府行政机构的下属单位。它们没有经营自主权，也无法自负盈亏。改革计划经济体制，发展市场经济，要求实现政企分离，造就能自主经营、自负盈亏的市场主体。单从逻辑上来讲，只要所有的企业都脱离对政府的行政隶属关系，成为独立于政府组织系统之外的非政府机构，自然就达到了政企分离的