论加强改革顶层设计延边大学.doc

延 边 大 学 摘要：“十二五”规划建议及“十二五”规划纲要首次将“顶层设计”概念用于改革领域，指出“更加重视改革的顶层设计”。在改革指导文件和改革研究中使用“顶层设计”一词，是一个新的现象，涉及内容广泛，对其范围、层次、路径的理解也存在多种意见。本文根据我国改革开放的历史和现实，综合理论学术层面和实际使用层面的观点意见，对“加强改革顶层设计”研究的定位和出发点进行了分析，提出我们对其内涵的理解，由此提出当前“加强改革顶层设计”要解决的主要问题。 关键词：顶层设计；使用层面；内涵；意义 一、“改革顶层设计”的理论涵义分析 1、“顶层设计”的概念渊源和引申 “顶层设计”是一种系统理论，要求从全局观对系统各个层次、构成进行协调统筹。第二次世界大战后，这一系统工程概念被应用于军事与社会管理领域，逐步引入为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的思维方法。从“顶层设计”概念渊源看，系统思维是“顶层设计”的基础，其主要出发点是围绕“整体理念”理清系统中的结构关系、功能关系，实现局部与整体的协调运行。 2、“改革顶层设计”在学术研究中的涵义 “十二五”规划建议提出“更加重视改革的顶层设计和总体规划”后，理论界从不同角度进行了研究，也从不尽相同的意义上使用“改革顶层设计”的概念，其涵义理解主要有以下几种情况： 一是认为改革顶层设计是在最高战略层面的整体推进改革的设计，包括改革的整体思路、基本方向、最终目标，应该有整体和长远的设计，强调改革的关键领域、先后顺序的系统设计。 二是在各领域、各行业分析中使用“改革顶层设计”的泛顶层概念，或相对顶层概念。近两年内，已有不少行业性、专门性领域提出了本领域“改革顶层设计”概念，例如教育改革、电力改革、收入分配改革、国有企业改革、土地制度改革等单一领域性改革，都出现了“改革顶层设计”的分析意见。 三是认为“改革顶层设计”重点是指上层设计、下层执行。侧重点强调设计主体的“顶层”，强调推进改革要自上而下的设计和改革方案的权威性。还有建议要加强改革顶层设计，就须设置高层机构等。 上述三种对“改革顶层设计”的理解，可以综合考虑。第一种对“改革顶层设计”的理解总体上符合实际和理论渊源，可以这一种涵义为基础使用“改革顶层设计”概念。第二种泛顶层的理解在相对情况下是可以使用的，体现了“顶层”对象的相对性，但不是面向国家层面的基础理念。第三种理解要与上述理解相结合才有支撑，不适合单独使用这一理解。 3、“加强改革顶层设计”的涵义 在“改革顶层设计”前加上“加强”一词，其涵义更加丰富。把在各种情况、语境下使用“加强改革顶层设计”的显性、潜性涵义归纳如下： 一是侧重于加强改革内容层面的设计，即“加强改革顶层设计”就是加强对改革的整体设计，这个理解往往和“规划”概念联系在一起，统指需尽快设计有明确载体的统一的改革整体战略性方案。 二是侧重于加强改革统筹协调的推进实施层面，即“加强改革顶层设计”，主要强调改革全局在推进层面的统筹协调性，是指改革的工作方式的创新。 三是侧重决策主体的“顶层”对改革的推动，即认为“加强改革顶层设计”侧重于“高层”、“上层”的改革决策，对改革顶层设计的主体具有特别的指向，是更高层次、更具有权威的主体。 二、改革顶层设计的历史实证与层面 1、改革开放以来有过两个层面的“改革顶层设计” “改革顶层设计”的概念虽然是现在才提出的，但并不等于概念提出之前没有过改革顶层设计。事实上，在“设计”意义上，“改革顶层设计”在改革开放历史中早已存在过。从改革开放历史看，有过两个层面的改革顶层设计： 第一个层面，是就改革所依存的社会历史动因、历史方位、党和国家最高战略出发，就经济基础和上层建筑全面改革的系统性和战略性改革设计。 第二个层面是以经济体制改革为基础对象，并融入与经济体制发生直接关系的行政体制、社会体制的某些方面，形成了以经济体制改革为基础的改革系统设计。 2、对“十二五”规划建议中“改革顶层设计”所指层面研究 第一，“十二五”规划建议提出“更加重视改革顶层设计”是在全文第十部分“加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制”标题下的内容。显然，“十二五”建议关于重视改革顶层设计的基本出发点，是完善社会主义市场经济体制。 第二，“十二五”规划建议全称是“关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议”，“规划”的对象主要是国民经济和社会发展，以及与此密切相关的内容。 第三，“十二五”规划建议在第十部分提出更加重视改革顶层设计之后，共在第十部分列出六个领域改革的小标题，涉及完善基本经济制度、推进行政体制改革、加快财税体制改革、深化金融体制改革、资源性产品价格和