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转型期地方政府重叠利益行为模式研究 作者：华东师范大学政治学系 齐杏发 2012-08-20 摘要：转型期中国地方政府行为模式较为复杂，可以用重叠利益行动结构进行解释。地方政府多样化的行为表现，源自于其行为的利益归属区间的不同。在房地产调控领域，由于地方政府主要是根据自己的利益需要和本地区具体情况，按照重叠利益结构原理，对调控措施进行了巧妙的选择，结果保证了地方政府利益最大化，但未实现公共利益最大化。在公众无实质性制衡权力的情况下，改变地方政府行为模式的主要推手是中央政府。 改革开放以来，中国经济社会取得了长足发展，政府起到了重要作用。中国地方政府的角色，也引起了海内外学者的广泛关注。当前，关于中国地方政府的研究，大致可以分为五种模式：地方法团主义模式、委托代理模式[1]、谋利型政权经营者模式、公共选择模式和制度创新模式。然而，这些分析模式存在盲人摸象的研究缺陷，也难以解释看似矛盾的地方政府行为。 为此，笔者针对劳动关系领域的地方政府行为，提出用“重叠利益行动者”来分析转型进程中的中国地方政府行为[1]。如在劳动关系领域，地方政府一般会优先完成政府利益、资方利益、劳方利益三方利益重叠区的行为，也会积极开展政府利益与其他利益重叠区域的工作，但往往不会努力完成自身利益之外的其他利益区间的工作。实际上，重叠利益行动行为模式不仅可以用来解释劳动关系领域的地方政府行为，它实际上是地方政府广泛存在的一种行为策略。本研究即在前期研究的基础上，将重叠利益行动者的分析进一步拓展，并将之应用到房地产领域的地方政府行为分析。 一、地方政府重叠利益行为模式简介 本研究中的重叠利益模型，主要用来解释地方政府行为策略。具体而言，地方政府行为中涉及到的多种利益，如官员利益、地方政府利益、地方利益、各种社会群体的利益、公共利益等。政府在行为选择时，实际上总是以自己的利益为中心，首先考虑自己的利益最大化，但在解释自己的行为时，往往将之描述为为了公共利益或某一群体利益。为集中笔墨说明核心观点，本研究将政府行为中的复杂利益结构作简化处理，假定政府利益之外，社会群体可分为利益群体A和利益群体B。这样，三种利益的交叉重叠，就形成了七个区间。详见地方政府重叠利益行动结构示意图(图1)。 图1??地方政府重叠利益行动结构示意 在上图中，Ⅰ号圈代表社会利益A覆盖区，Ⅱ号圈代表政府利益覆盖区，Ⅲ号圈代表社会利益B覆盖区，三种利益的交叉组合，形成了复杂的利益区间。根据不同的利益区间归属情况采取不同的行动，是地方政府的一个极为重要的普遍行动策略。 一般情况下，地方政府会优先出台属于A区的政策，其次是属于B区和D区的政策，也会出台属于F区的政策。但在无外力作用的情况下，属于C区、E区和G区的政策很难出台。在回答为什么不出台G区的政策时，地方政府会解释为为了社会群体A的利益；在回答为什么不出台E区的政策时，地方政府会解释为为了社会群体B的利益；在回答为什么不出台C区的政策时，地方政府会解释为为了公共利益等其它利益。 二、房地产调控中的地方政府行为归类 当前房地产领域的地方政府调控，可以较为典型的验证重叠利益行为模式的解释力。可以将地产调控中的利益群体简化为地方政府利益、地产商利益(社会群体A利益)、消费者利益(社会群体B利益)。总体来看，地方政府在完成属于A区、B区、D区的工作方面较为积极，也会积极推动属于F区的工作，但在G区、E区、C区方面较为消极。 (1)A区的行动。本区间内的政策，能够同时符合多方利益，政府在本领域一般会有所行动。如增加房地产总体供给，采取预售制帮助开发商加快住房建设等。这类行动对政府而言可以有效拉动内需，提高地方财政收入，改善城市形象：对开发商而言可以将业务做强做大，获取更多的利润；对消费者而言意味着更多的选择机会。此外，在保证土地能以较高价格出售的情况下，加快土地供应，也属此类。 (2)B区的行动。B区属于地产商与地方政府利益的重叠区。属于这一区间的政府行为有很多，如炒卖土地，政府官员发表讲话力挺房价；限制小产权房上市交易，禁止宅基地参与流通；设置障碍实际阻止合作建房等。如在2008年房地产市场的低谷时期，时任南京江宁区房产局局长周久耕，就曾公然宣称“要查出低于成本价卖房的开发商”。 需要说明的是，当下盛行的限购令政策，实际上大致也可划到B区。因为限购令表面上看有利于控制炒房，但其更大的现实意义在于促销，这在政策出台前后非常明了。很多城市，在限购令实施前，留有充分的宣传时间，有意让潜在消费者加速买房。就实际结果来看，这一方式确实达到了预期效果[3]。此外，在限购令实施后，有意预留“补缴社保”等其它方式，帮助特定群体顺利买房。如果结合“届别机会主义”理论[4]，就更容易理解地方政府的“限购”行为了，即地方政府通过各种手段，透支未来的购买力，提升任内的