我国农业保险发展的里碑.doc

我国农业保险发展的里程碑 ? ——论《农业保险条例》的特点与贡献（上） 2012-12-13 　　《农业保险条例》（简称《条例》）将于2013年3月1日起施行。作为中央政府颁布的我国第一部关于农业保险的法规，虽然只有短短33条，它却是数十年农业保险实践和研究的一个小结，也是有关各部门合作与协调的重要成果。如果说，2007年中央财政将农业保险费补贴作为财政预算科目列入预算，是我国政策性农业保险试验的正式起点，《条例》的颁布就成为我国农业保险特别是政策性农业保险发展历史上的里程碑。 　　农业保险需要单独立法 　　政府干预，如何干预、这种干预要达到什么目标、干预到什么程度比较合理，需要有制度来规范和约束。 　　农业保险尽管是财产保险中的一类，但其很大一部分业务，特别是多风险农作物保险、森林保险、水产养殖保险及收入保险等，市场化经营是注定难以成功的。这是被各国的实践反复证明了的事实，也是我国多年实践的经验教训所在。这表明，农业保险难以存在一个自由竞争的市场，这在理论上是经济学所揭示的市场失灵的一个典型案例之一。而偏偏各国政府发现农业保险又是一个很好的农业政策工具，有必要加以充分利用。 　　所以，很多国家都是对农业保险，特别是政策性农业保险，从一开始就制定了专门的《农作物保险法》、《农业保险法》或《农业灾害补偿法》等，还对某些涉农保险，制定专门的法律，由政府给予特别支持。我国正是充分考虑到这一点，在1995年颁布的《保险法》中，对农业保险的立法留出了接口，该法第158条特别指出“国家支持为农业服务的农业保险，农业保险由法律和行政法规另行规定。”对这个论断，在2002年和2009年两次修订《保险法》时，都没有做任何修正。 　　当然，对该条一直有两种理解：一种理解是农业保险需要完全不同于商业保险法的专门法来规范，就像美国、加拿大，日本的农业保险立法一样。有的国家的农业保险法甚至说，其农业保险法所涉及的内容与商业保险法没有关系。另一种理解是，农业保险包括商业性农业保险和政策性农业保险，都需要另订规则。 　　不管是哪种理解，对于农业保险这种特殊的财产保险来说，必须要有适应其产品和经营特点的游戏规则。没有这些规则，农业保险经营就会陷入混乱，或者缺乏效率。这是历时近6年，两次启动制定《条例》的主要原因。 　　跨越两类农险的法律架构 　　《条例》不拘泥于其他国家关于农业保险的法律法规的指导思想和规范，创造性地设计了一个将商业性农险和政策性农险放在一起的一般性农业保险法律架构。 　　《条例》整体上是规范农业保险，而政策性农业保险只是其中的部分内容。《条例》第一条给出了农业保险的一般性定义，该定义的内涵基本上是沿袭了我国传统的对农业保险的实践和概念界定，即“农、林、牧、渔业生产风险的保险”。同时，《条例》第3条进一步表明第一条定义的农业保险，包括“多种形式的农业保险”，笔者理解主要是商业性农业保险和政策性农业保险，但特别强调要“健全政策性农业保险制度”，简单的几个字与2004年以来大部分中央“一号文件”和中央其他政策文件精神完全吻合和衔接。 　　另外，《条例》对农业保险的概念外延做了扩展，那就是“包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险”，这些内容被定义为?“涉农保险”。这种外延的扩展完全区别于其他国家对于农业保险的界定，但充分尊重了目前我国的丰富实践。这样，《条例》就是一个以一般性农业保险的定义作为基础，将商业性农业保险和政策性农业保险，农业保险和涉农保险共同来规范的法律文件。 　　就笔者看到的美国、加拿大、日本、菲律宾等国的农业保险法律，都是只规范政策性农业保险（或者叫有政府补贴的农业保险），不涉及由商业保险法规范的商业性农业保险。我国的《条例》充分吸收了保险学界、保险业界和农经学界半个多世纪的研究成果，这就是，无论是商业性农业保险还是政策性农业保险，都有一些不同于一般性商业性财产保险的共同特征，也就产生了一些特殊的业务规则。将各类农业保险共同的和有区别的特点放在一个法规中来规范，有利于我国农业保险更加广泛地开展。 　　同时，这种架构安排也和上位法《保险法》和《农业法》顺畅地衔接。如前所述，《保险法》提出对农业保险另行规范，并没有区分商业性农业保险和政策性保险，而《农业法》就明确区分了商业性农业保险和政策性农业保险。 　　明确阐述政策性农险要素 　　农业保险制度（主要是政策性农险制度）是一种特殊的财产保险制度，从世界其他国家的经验和我国几十年实践来看，这种制度的设计和建立离不开若干重要的制度要素，这些要素是顶层设计的重要组成部分。 　　《条例》吸收国内外经验，肯定和提出了以下一些要素： 　　（一）选择和确立符合本地实际的经营模式和操作 　　国家层面的大政方针和宏观政策有了，在我国对政策性农业保险制度采取分散