我国地方政府财政支出效管理的制度研究.doc

我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究 制度、户籍制度和城乡二元制结构基础上,以城市“单位福利制”和农村“集体福利制 度”为主体,建立起一个相对简单、平均主义和国家配给的公共产品供给体系,在城市 实行“单位福利制”,采取“企业办社会”的公共产品提供模式,各种企事业单位同 时兼具生产经营和公共产品供给的双重职能,向所有员工免费提供同质的基础教育、公 费医疗、福利服务、住房分配等公共服务.在农村通过“集体福利制度”提供基础教育、 集体养老和合作医疗,村集体成为农村公共服务的融资和供给主体,国家直接提供的资 金和资源支持较少。在这种行政管理体制下,有利于克服无政府状态,在当时财力紧张 的情况下集中资源办大事,有效实现较大范围内的广义公平,但存在“政府和企事业单 位的关系越是密切,政府的职能就越具有经营性和生产性,政府的职能也就越扭曲。” 的问题。由于政府无法取代市场和中介组织在公共生活中有效作用,这种密切的政府和 企业、政府和社会的关系,导致政府注重生产经营而无力提供足够的公共产品,提供公 共产品的出发点以及具体提供何种公共产品也依赖于政府官员的主观意志,没有一个健 全的公共产品输出体系,直接影响国民经济健康快速发展,造成公共产品供给的范围和 种类极其有限,政府成为社会生活中唯一的公共产品投资者,其融资方式具有全国性、 单一性和强制性的特点。 在国家高度集中的计划经济体制管理模式下,计划指令管理是国家经济社会运行的 核心和基础,财政管理仅作为计划控制的简单会计核算手段,并且凸显出生产型财政的 重要特征,侧重于以企业利润为核心的财政收入管理。此阶段财政支出管理的主要特征: 一是国家垄断经济社会管理,财政支出范围无所不包,几乎覆盖到整个社会生产和消费 的各个方面,所有的政府财政支出都是合理的、必须的。二是财政支出管理流于形式, 一方面由于财政支出完全附属于国家计划管理,财政支出遵循行政长官意志并且随意性 较强,财政支出预算约束软化;另一方面基数加增长的财政支出管理模式,需要高度完 善的信息管理、计划控制、实施能力和修正机制,这些条件是新中国建立初期难以达到 的,只能是不考虑实际运行情况的简单粗放的机械计划管理,计划管理和实际运行脱节 现象比比皆是,国有企业运行成本高、效益低问题始终难以解决。长期奉行高积累、低 消费的发展政策使社会公众理应享有的公共产品和公共服务长期处于较低水平。 在计划经济时期,地方政府具有战略防备性的制度设计趋向。从行政管理角度看, 地方政府是被动的、僵化的政策执行者和权力传递者,难以发挥地方政府了解辖区居民 56 财政部财政科学研究所博士学位论文 部分地区和行业出现公共产品过渡市场化问题,造成公共产品和服务供给不足。农村公 共产品仍维持“集体福利制度”,政府减少农村地区公共产品投入,拉大城乡政府管理 服务差距。在政府财政管理方面,政府财政支出逐步退出生产性领域资源配置,以推动 经济运行体制的市场化步伐,以存量减少的方式体现政府职能转变。该阶段政府财政支 出范围界定较为复杂,同时包括改革和发展两个主题。一方面必须打破财政支出作为计 划经济体制下生产性资源配置的主体作用,以便让体制外的资源能够寻求自发组合的方 式,通俗地讲就是政府财政放权让利的过程,开放资源配置权,让出资源配置范围,形 成以利益为导向、以供求为平衡、以资本社会动员为核心的市场化机制雏形。另一方面 在社会资源配置转型过程中,政府必须继续承担社会经济发展的稳定任务,包括保持政 府和国有企业的税收纽带关系以保持基本的平衡支撑能力、保持对经济建设较大投入以 确保对经济总量的基本维持能力、保持对利益受损者财政补贴以确保体制转轨的平滑 度,此时政府既要主动推动改革,又实际承担体制改革所带来的损失和成本。总体而言, 这一阶段是一个传统资源配置方式逐渐被削弱、瓦解的过程,主要表现为政府在经济增 长中地位和比重的下降。 在社会主义市场经济构建时期,我国启动以放权让利为核心的中央政府和地方政府 改革,把激发地方政府积极性作为制度建设重点,地方政府逐渐获得广泛权力:一是扩 大地方政府事权,赋予地方政府人事管理权、固定资产投资项目审批权、对外贸易和外 汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等;二是扩大地方政府财权,推行多 种形式财政包干体制,实行分税制财政管理体制;三是增加地方社会管理权,通过行政 发包和属地管理,逐步将政府绝大部分公共产品和公共服务供给职能划归地方政府。自 此地方政府转变整个国家政权结构中“权力传送带”的职能定位,逐步成为相对