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启动农村宅基地的市场化改革 2008年05月22日 08:13:36 　来源：中国经济时报 ????关于农村宅基地的讨论，已经远远超出农村发展与改革的范畴，成为一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题，在很大程度上影响到社会稳定和经济发展。启动农村宅基地的市场化改革，可以在较小范围内探索解决土地承包制深入发展后出现的新问题新矛盾，又不触动土地基本面（大田耕地）的现有产权制度，改革探索稳步推进，改 革收益和改革成本比较划算。 ????一、对我国农村宅基地产权制度变迁的考察表明，现有制度安排同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程紧密相关 ????建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。 ????１．１９５０年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在１９５０年６月２８日颁布的《中华人民共和国土地改革法》提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。 ????２．合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。 ????３．公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改。人民公社是我国农村生产关系的一次大规模“公有化革命”，农村集体所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期，已经实行高度集中统一的大集体所有制，取消了农民退社的自由，但仍然没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。 ????４．公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，形成了“一宅两制”的产权结构。１９６２年通过的《人民公社工作条例修正草案》中，第一次规定农村宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时承认房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定在１９８２年写入宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。 ????５．改革开后的１９８０年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。改革开放后，农民在解决温饱之后出现了建房热，为规范建房秩序，国家出台了一系列政策法规，最有代表性的是：１９８２年２月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和１９８６年６月公布的《土地管理法》（１９９８年８月修订）。这些政策法规明确规定，农民一户只能拥有一处宅基地，面积要有限额。同时，这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。 ????６．改革开放后的１９９０年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理，从１９９０年代后，出台了三个最具代表性的文件，即１９９９年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、２００４年１０月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、２００４年１１月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。 ????通过以上对建国后农村宅基地产权制度变迁的考察，可以得到两个基本认识。 ????第一，农村宅基地产权制度的变迁，同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程相关。建国后，在土改中实行土地的农民所有制。在全国农业合作化完成之后，我们的指导思想是大大加快社会主义公有化发展的进程，表现在农村生产关系方面，就是“一大二公”的集体所有制程度越来越高，先是土地生产资料的全部集体化，之后逐步扩展到农民家庭的宅基地，建立起了一个人民公社集体所有制几乎涵盖全部农村生活的生产关系体系。 ????第二，在高度集体化的所有制和农村生产关系体系中，农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑，是农村土地完全归集体所有。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需要把宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。 ????二、改革开放以来，随着城市化和市场化深入发展，现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾，需要认真研究解决 ????调研表明，以下三个问题特别突出。 ????１．宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。 ??