第12章发展中国家的公共管理.ppt

发展中国家的公共管理 引言 发展中国家遵从传统的公共行政模式，采用官僚制的管理方法，采取了在经济上强化国家机构的原则，其结果大多以失败告终。 冷战结束后，大多数发展中国家采取了市场自由化原则，包括消减、重组公共部门、遵循公共管理的原则。 发展中国家的传统模式 1，政府的角色---在经济与社会中扮演着最大化的角色，国家主导经济发展。采取高度国家集权的形式。 官僚制在发展中国家尤其重要，但其付出的代价是增加国家费用。 官僚制的运行造就了精英阶层，并形成了腐败。 发展中国家的传统模式 2，官僚制模式 在发展中国家，官僚制组织规模庞大，作用重要，但缺乏支持其有效运作的制度。 诚如史密斯所言，“殖民政府的一个普遍性特征是它发展了官僚制，但同时又忽略了立法机关、党派、地方议会以及其他能够实行控制和担负责任的团体。” 当官僚制是唯一发达的机构时，会出现严重的失衡。官僚制组织高居于社会其他部门之上。 发展中国家的传统模式 3，公共企业 发展中国家运用公共企业的程度比较高。其原因： （1）资本和资本市场长期短缺 （2）殖民化过程中，公共企业被认为是合适的组织形式。 （3）发展公共企业与推进社会主义事业的期望相联。 其结果：很多公共企业并没有促进国家的发展。 发展中国家的公共企业的特点是低盈利、低投资回报率、缺乏战略；并存在诸多问题：管理人员缺乏培训与指导，组织结构效率低下且人浮于事，财务控制系统不良，政府监督管理乏力，政治干预，国有企业受到私人、官僚、风险合伙人的机会主义的滥用等。 上世纪80年代以后，公共企业走上了民营化之路。 发展中国家的传统模式 4，发展行政—单一行政模式，其设想是把产生于前殖民国家的行政理论和程序运用到发展中国家，以促进其经济的现代化，从而加速发展。 但发展行政亦因其存在着诸多的问题，如其制度设计缺少相应的实现条件等，在20世纪70年代中期开始衰落，取而代之的是新公共管理的兴起。 行政模式的问题 传统的行政模式并没有给发展中国家带来特别的好处。为政清廉及政治中立等原则没有得到遵循。发展中国家维持了传统官僚制的外在形式和制度，在首先为自己服务的前提下，也为特殊的精英、种族、宗教利益等服务。公务员的绩效评估及责任等方面都存在问题。 发展中国家传统的行政模式出现了明显的失败，开始尝试采用市场的方法来扭转局面。 公共管理改革 1，政府角色的转变 在世界银行和国际货币基金组织等国际机构推动下，发展中国家进行了结构调整，即缩减公共部门，向最小化政府转化，但并未取得显著的成功。 不仅政府的规模要缩减，还应该提高效率，能适应和促进周围的环境。政府对社会及经济的发展是极为重要的，政府在经济发展中的角色是推动者，而不是竞争者。 世界银行对政府角色的界定 （1）确立法律基础 （2）保持一个健康的政策环境 （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 （4）保护弱势群体 （5）保护环境 2，管理方面的变化 导致公共部门管理中的问题之原因： （1）基本制度的缺欠 （2）公共部门内外法治实施能力差 （3）缺少能形成伙伴关系的、倾听企业和市民社会意见的内在机制 （4）在制度决策、提供服务、人事实践方面完全缺乏竞争压力。 为此，《世界发展报告》提出了三项关键性基础建设 （1）制定和协调政策的强大的核心能力，包括政治官员和公务员应具有远见卓识，以及目标和战略重点。 （2）胜任且有效的服务提供系统，在弹性和责任两者的关系中求得平衡，包括订立竞争性服务合同，较好的绩效和顾客反弹。 （3）受到激励的和有能力的人员，用激励结构刺激他们取得良好绩效，包括以功绩制为基础进行人员录用和晋升，适当的工资以及很强的团队精神。 管理主义模式的问题 1， 新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、培育市场相联系的，但发展中国家常常缺少市场运作的经验，而市场应在具备诸多因素之后才能有效地运转。 2，公共企业民营化在发展中国家存在一些特殊问题，如果市场是不发达的，民营化也将意味着外国所有权，公用事业亦将需要进行审慎管制。 3，从官僚制到市场的转变可能意味着产生腐败蔓延的风险。 管理主义模式的问题 4，如有没有有效地建立法治和强制执行合同的制度，在服务提供采取合同安排的转变过程中将会出现明显问题。 5，政治化问题 6，潜在的期望值过高的问题。公共管理确实为发展中国家提供了很多东西，但就其本身来说，它不可能解决发展中国家的突出问题。 结论 许多发展中国家愿意把新公共管理最为其社会的组织原则。用市场机制代替官僚制组织以发挥公共管理的某些优势。 但不可忽略的是，发展中国家普遍缺乏的坚持法治、维护竞争防止出现垄断的法律、能胜任的工作人员这三点可能导致市场机制不能有效地发挥作用。 管理主义变革可以帮助发展中国家向较为发达国家的转变。 中国行政改革