《城乡基本公共服务均等化实现路径探析》.doc

城乡基本公共服务均等化实现路径探析 颜德如等: 在现代国家，向公民提供平等、足量的基本公共服务既是社会发展的需要也是政府理应承担的责任。然而，由于历史原因，我国的基本公共服务提供中存在着较为严重的城乡不均等现象。随着我国经济、社会的发展和公民意识的普遍提高，国民对基本公共服务的需求正处于一个间断性快速增长的阶段，推进城乡基本公共服务均等化成为我国现代国家建设的一项重要内容，也是政府践行权力公共性的内在要求和实现善治目标的需要。本文拟就当前我国政府在推进城乡基本公共服务均等化中的责任和实现路径进行简要分析。 　　 一、城乡基本公共服务均等化的内涵 ? 基本公共服务均等化理论的产生，源于詹姆斯·布坎南在1950年提出的财政均衡思想。布坎南认为，财政政策应当致力于财政均衡的目标，使处于平等地位的人能够得到平等的财政对待，从而实现同等收入的人在不同地区得到相同的财政剩余。通过这一均衡的财政政策，不仅可以兼顾经济发展的公平和效率问题，而且有利于实现不同地区间资源流动的相对平衡，防止出现地区间发展严重不平衡的两极分化现象。?城乡基本公共服务均等化，是基本公共服务均等化理论的应有内容。 ? 在吸收和借鉴学界已有的成果基础上，本文认为，城乡基本公共服务均等化应该具有以下几个特征： ? 第一，城乡公民在享有基本公共服务的数量上大体相等。基本公共服务保障的是每个人基本的生存权和发展权，涉及就业、社会保障、教育、医疗、生态和安全等多个方面，其目标是实现社会公平和正义。城乡基本公共服务均等化就是要在城乡间提供大体等量的基本公共服务，使城乡每一个公民在基本生存方面处于一个相同的水平。正如有学者指出，城乡公民在量上的相等应该以人均标准来计算，而不是总量的平衡。?但我们也要注意，此处的等量只是政府在城乡公民财政支出上的一般性相等。收入水平、职业、年龄、性别等因素均会对个人的公共服务需求产生影响，城乡由于经济发展水平的差异导致居民不同的公共服务需求在实践中应该考虑。 ? 第二，城乡公民在享有基本公共服务的机会上平等。机会平等要求面向所有人开放，不分地域、民族、性别、能力，都应享有基本公共服务。服务对象覆盖全体公民，政府通过财政支出实现基本公共服务的供给。只要是中国公民，他们在享有机会上就是平等的。政府对城乡提供基本公共服务时，要一套体制同等对待，保证城乡公民机会平等。只有机会平等，才能保证城乡公民在起点上公平，才可能最终实现享有基本公共服务的结果相等。 ? 第三，城乡基本公共服务的内容呈逐渐丰富和增长趋势。城乡基本公共服务的具体内容和标准要由特定阶段社会经济发展水平决定，政府提供的服务不能超越它可能的财政支出能力，且服务层次由低到高逐级递进。比如，在温饱不能满足的情况下，政府首先需要提供的就是满足公民基本生存需要的物品，如水、电、路等基础设施。在温饱解决后，义务教育、基本医疗、公共卫生等就应成为基本公共服务的内容。总之，在不同的经济社会发展阶段，公共服务供求关系必须保持相应的平衡。随着经济增长，政府应逐渐增加公共服务的数量，提高服务的水平。 ? 第四，推进城乡基本公共服务均等化应遵循分类规划、有所侧重的原则。公共服务需求决定政府的公共服务供给，面对城乡对基本公共服务需求的地区差异，地方政府应根据本地具体情况制定规划，中央政府则在全国范围内统一管理，有所侧重地制定政策。比如，我国西北地区与东南地区的城乡基本公共服务需求的侧重点就不同，居民饮水问题可能是西北地区基本公共服务的一个重点，但东南地区基本不存在这一问题。 ? 可见，城乡基本公共服务均等化尽管强调公共服务享有上的数量和机会均等，但我们也要注意，它并不是要实现没有差别的平均，其理论重点是要调整城乡人群间享有上的悬殊状况，协调社会公共产品供给，实现社会均衡、稳定发展。而且，在提供这些公共物品的时候，要根据不同时期、不同地域而有相应的变化。 　　 二、推进城乡基本公共服务均等化的现实瓶颈： ? 二元公共服务结构 1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的建立，成为导致城乡居民享受差别公共服务的重要制度基础。在以农业户口与非农业户口二分的户籍管理制度下，公民的人事关系、劳动用工、教育、医疗、住房、就业、社会福利和社会保障等权益同户口性质挂钩，长期推行的偏向城市居民的公共服务供给导致城乡二元结构特征明显。城乡二元公共服务结构成为推进服务均等化的最大现实障碍。 ? 城市是二元公共服务结构的长期受益方，在这一结构中处于优势地位。1983年农村实行撤社建乡后，沿袭了城市公益事业国家办、农村公益事业农民办的二元税费政策。城市中居民享有基础教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等多种公共服务，而这些服务的费用主要由政府公共财政承担。至今，城市的