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大学“校―院”分权治理的有效性分析 　　摘 要：在目前的大学综合改革中，学校进行权力下放，赋予院系更多自主权，是“校―院”治理模式改革的主流方案。只有在学校的“建制性权力”得以增强的前提下，学校向院系分权才能实现治理改革的目标，并从“嵌入性”和“正当性”的角度提出增强学校“建制性权力”的对策。 　　关键词：大学治理;分权;建制性权力 　　在大学内部，构建有效的“校―院”治理模式是推进学校治理能力和治理体系现代化的重要内容。从目前一些大学的综合改革方案和实践看，学校进行权力下放，赋予院系更多自主权，是“校―院”治理模式改革的主流方案。这种分权改革的思路和实践，可以说是对中国改革经验的借鉴。大量研究认为，中国改革开放的巨大成就得益于中央向地方分权。作为国家总体改革的一个缩影，大学希望通过内部分权来破除计划体制遗留的集权模式的弊端，使不同院系、不同学科根据自身的特点来发展，是顺理成章的改革路径。但是，当今大学的改革不应当是“摸着石头过河”的改革，而应当从历史的参照系中总结改革的经验。 　　在推进“校―院”分权改革时，首先要冷静观察、全面思考国家“央―地”分权的实际状况，从而在改革前完善顶层设计，避免走弯路，减少改革成本。分权激发了地方的发展活力，但也有大量研究表明，分权造成中央调控能力弱化，导致“地方主义”等弊端。分权的两面性引出一个不得不探讨的理论和实践问题：什么样的分权模式才是有效的？只有明确了分权有效性的前提条件，才能避免“校―院”分权改革的盲目性、片面性。从迈克尔?曼（Michael Mann）提出的“建制性权力”（Infrastructural Power）概念入手，剖析其蕴含的“嵌入性”和“正当性”两个维度，指出只有在学校建制性权力得以增强的前提下，学校向院系分权才是有效的，并从“嵌入性”和“正当性”的角度提出增强学校建制性权力的对策。 　　 增强建制性权力：实现大学内部治理改革目标的路径 　　在推进大学内部的治理改革时，必须明确：改革只是手段，不是目的，改革要达到的效果才是目的。手段应当服从、服务于目的。因此，在研究用何种方式推进大学内部治理改革前，首先要明确改革的目标。 　　按照全球治理委员会对“治理”的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续互动过程，这一持续互动过程的基础是利益的协调。就学校和院系的关系而言，二者的利益具有一致性，但由于不同院系在学科特点、人员构成、资源获取能力等方面存在差异，院系之间可能存在着利益冲突，院系的利益需求也可能和学校的整体政策存在矛盾。因此，在学校内部，利益矛盾的存在是必然的，而协调利益、解决矛盾，正是治理改革的目标所在。 　　就解决利益矛盾的路径而言，构建在共同利益基础之上的利益共同体是根本方法。利益往往不是利益主体自行能够实现的，而是需要通过一定的社会途径才能实现;利益实现要求的自我性和实现途径的社会性，是利益内涵的最基本矛盾。通常情况下，由于存在不同的利益主体，决定了利益必须经过一定的竞争去实现。而竞争的结果，或是一方满足了利益，或是两败俱伤，双方都不能得到利益满足，造成利益矛盾凸显。因此，为更好地实现个体利益，就有必要形成一种建立在共同利益基础上的利益共同体。在利益共同体中，能够通过合理的利益分配，使每个利益主体都能分享利益，达到利益的有效占有。从大学内部看，由差异性较大的院系之间进行自我协调，解决利益矛盾的成本较大，因此需要在学校层面进行统筹协调;从大学与外部环境的关系看，由于大学的院系都不具备独立的法人资格，只有学校作为一个整体才是独立的事业法人单位，在大学与政府、社会、企业联系日益紧密的背景下，以学校为整体建设利益共同体显得更加重要。 　　那么，如何来构建利益共同体呢？这就需要有一种权威力量来调和利益矛盾―这种权威力量就是权力，“权力是一种力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果”。在推进内部治理改革的过程中，增强学校的权力，有助于提高对利益矛盾的协调能力，强化对不同院系利益的整合。增强学校权力与向院系分权之间并不存在必然的悖论，并不意味着要重新回到高度集权的旧体制。有的观点认为，分权改革意味着弱化学校层面的权力，片面地把增强学校权力等同于学校集权，这种认识必然导致内部治理改革陷入“分权―集权”的循环当中，使改革反反复复、原地踏步。这种错误观点的产生，根源在于对权力的属性不加区分。 　　在权力的属性方面，迈克尔?曼提出了强制性权力（Despotic Power）和建制性权力（Infrastructural Power）的划分。其中，前者是指国家在尚未和社会进行例行的、机制化的协商时，动用强制力来达到目的的能力;后者是指国家通过与社会建立稳定的沟通渠