提起环境行公益诉讼还需构建配套制度.doc

环境和生态资源保护已成为关系民生福祉、关乎民族未来的长远大计。环境公益诉讼制度是保护环境的重要法律制度，其包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种制度。但现行的民事诉讼法和环境保护法对于提起环境公益诉讼的主体规定不够明确，且环境行政公益诉讼能否从新修订的环境保护法中找到明确的法律依据也有争议。在这种制度困境中，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，无疑具有方向指引和制度突破的重大意义。在此背景下，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，具有迫切的现实必要性和深远的实践意义。 确立检察机关提起环境行政公益诉讼的必要性和重大意义 首先，这一做法具有制度破冰意义，在行政诉讼中引入客观秩序之诉，有利于完善行政诉讼制度。我国现行的行政诉讼制度总体上属于主观诉讼，强调的是原告必须与被诉行政行为有利害关系。而客观诉讼注重的是客观法秩序的维护和公共利益的保护，以监督行政机关依法行政为要旨。所以，针对行政机关的违法行为，符合条件的特定主体可提起行政诉讼。环境行政公益诉讼是典型的客观诉讼。 由于环境违法行为损害的是大气、河流或物种等自然环境和生物，且环境保护法律大多旨在保护社会公共利益，没有赋予个体主观公权利(法定的参与权)。而负有环境执法和环境保护义务的行政机关有时却会出于各种考虑做出环境违法行为。所以，必须在环境保护领域引入环境行政公益诉讼，充分发挥行政诉讼主观公权利保护和客观法秩序维护的双重功能。 其次，可以破解环境公益诉讼实践中受理立案难、证据收集难、判决执行难三大难题。目前我国实践中的环境公益诉讼都不同程度地遇到了上述三大“拦路虎”，而检察机关作为国家法律监督机关，与可以提起公益诉讼的社会组织相比，在法律地位、证据调取以及监督判决执行上都具有天然的优势，可以有力地推动环境公益诉讼的实施。 再次，可以促使环境保护法和行政诉讼法联动发挥作用，打造环境治理中的法治政府。通过检察机关提起行政公益诉讼，倒逼和督促负有环境保护义务的行政机关切实履行环境保护法规定的相关职责，监督行政机关在环境执法中要高效有为、依法行政。 检察机关提起环境行政公益诉讼需要应对的法律问题 确立和完善检察机关提起环境行政公益诉讼制度，需要应对较多的法律挑战。以下几个法律问题有的已经解决，有的仍然需要在试点工作中总结经验，提供进一步的解决方案。 法律依据问题。确立环境行政公益诉讼以及赋予检察机关原告资格在现行环境保护法和行政诉讼法中都没有明确的法律依据。因此，全国人大常委会以决定的形式授权检察机关在部分地区开展试点工作，明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格，解决了试点工作期间的法律依据问题，是立法方面的一个重大进步。而在试点工作结束后，应尽快制定特别法或修改现行法，使环境行政公益诉讼具有长期稳定的法律依据。另外，在此次全国人大常委会通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称试点方案)中还明确规定，适用环境行政公益诉讼的范围包括生态环境和资源保护等方面，体现了对环境公共利益直接性、全面性、及时性的法律救济理念，非常值得肯定。 检察机关在环境行政公益诉讼中的法律监督职责与原告资格问题。该问题在理论和实践中素有争议。笔者认为，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格与其法律监督职能并不矛盾，相反是符合宪法与我国国情的一种恰当的制度安排。因为首先，检察机关是宪法规定的法律监督机关，直接对人大负责，由其代表国家而非政府提起环境行政公益诉讼，对环境违法行政行为进行监督，是履行法律监督职能的一种体现，完全符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位和提起公诉的法定职能。其次，检察机关的地位使之不易受到行政权干扰，能有力破解环境公益诉讼案件中立案难和执行难的问题。再次，检察机关具有的专业性和地位优势也使得环境公益诉讼的成本比较低。最后，从司法实践来看，民事诉讼法第55条规定的民事公益诉讼自实施后，公益诉讼反而走入低潮的现实说明，我国环境保护公益组织因为立法的不明确，在实践中地位仍然比较尴尬，常被否定原告资格，而且我国环境保护公益组织不够成熟，需要进一步培育。因此，此次全国人大常委会通过决定的方式明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼原告资格，既有利于检察机关充分发挥其法律监督职能，又有利于环境公益诉讼的健康发展。当然，这并不排除在试点工作结束后环境保护组织可以担此重任，也可以通过立法赋予环境保护组织提起环境行政公益诉讼原告资格，且既可以包括“利己型的团体诉讼”(团体成员与被诉行为有事实上的利害关系，如美国)，也可以包括“利他型的团体诉讼”(团体提起诉讼是为了维护社会公共利益和客观法秩序，而不是