分税制下的财权集中配置.doc

徐键：分税制下的财权集中配置：过程及其影响（上） 选择字号：大?中?小?? 本文共阅读 289 次 更新时间：2012-12-16 23:19:15 进入专题：?财权配置???分税制?? ●?徐键?? 　　 　　内容提要: 财政危机促成了 1978 年以来的两次财政改革。分散化导向的包干制改革，激励了地方的财政汲取动力，但合约式分成模式下的不确定因素，使改革没有产生预期的效果。分税制改革实现了财权的再集中，中央的财政能力得以充实。为了维持财政的自主性，在税收分享机制外，地方政府努力寻求通过预算外收入和政府性债务提高财政能力。中央政府在维护法制统一的前提下，以规范化的思路去容纳和整合地方的利益诉求。分税制改革一定程度上促成了中央与地方之间的制度性妥协；财税法律主义的理念，也得到了进一步的强化。 　　关键词: 财权配置/改革/分税制/财权集中/制度性妥协 　　 　　引 言 　　 　　发挥层级政府的功能优势，实现良好的国家治理，是财权层级配置的基本目标。也因此，财权的集中，抑或是分散，在不同的时期、不同的国家，有着各自不同的取向。在我国，基于不同时期的国家任务，财权的层级配置经历了集中 － 分散 － 再集中的曲折过程。在这个过程中，财权配置模式的形成与变动，夹杂了诸多的复杂因素。其中较为清晰的一个逻辑是，怎样的一种财权配置能够尽可能地强化国家的财政汲取能力，以应付支出需求。“统收统支”的模式，是为了将国家打造成一架开足马力的机器，以源源不断地为国家的统一和工业化的建设提供财政资金；财政包干的模式，是在计划财政导致的汲取危机背景下，如何通过发挥地方的积极性，来提高国家的财政能力；分税制的模式，则是在中央财政能力急剧弱化的前提下，如何在兼顾地方利益的同时发挥中央财政的控制力。然而，财权配置的形成与变动，在诸多不确定因素的作用下，也会产生层次不一的附随效应，这可能会影响财权配置的预期效果，甚至陷入财权上下游移的“尺蠖效应”。1978 年以来的财政改革过程，展现了财权配置变动的动因、模式选择及其影响。包干制以一种革命性的思路，希望在不确定性中寻求复兴的过渡路线；分税制则在理性的反思基础上，试图强化规则在消弭不确定性上的作用。 　　 　　一、财权配置分散化的改革 　　 　　（一）改革前财政汲取能力的弱化 　　1950 年的《关于统一国家财政经济工作的决定》确立了“收支两条线、统收统支”的国家财政体制。这是财权集中的极端化表征，并为此后近 30 年的财政体制调整确立了基础性的制度框架。“一五”期间（1953 －1957 年间）实行的分类分成办法，适度地降低了财权的集中度，并在“大跃进”时期（1958 －1960 年间）得以进一步强化。但面对“大跃进”及自然灾害对经济与财政上带来的负面影响，在以“调整、巩固、充实、提高”为方针进行的国民经济调整中（1961年），国家采取了一系列集中统一的措施，财权再度被上收集中，并在 1968 年恢复了统收统支体制。在此之后，“总额分成”（1969 －1970 年间）、“收支包干”（1971 － 1975 年间）、“收支挂钩、总额分成”（1976 年）等财政管理办法又不断地对已有的财政体制进行了程度不一地调适。总体而言，1978 年以前的财政体制基本上是中央统一领导、分级管理，并基本保持了高度集中的格局。[1] 　　财权高度集中，是计划经济体制塑造的产物。在围绕国家计划这一中心所形成的“大财政、小银行”资金分配格局中，财政仅仅充当了会计工具的角色。[2] 事实上，虽然自 1950 年以来国家制定了不少的税收法律规范，[3]但基于《公营企业缴纳工商业税暂行办法》和《关于公营企业缴纳工商业税的通知》（1950 年）的规定，公营企业的所得税一律作为利润上缴。因而，在完成“三大改造”以后，我国便已形成了“利税并存、以利为主”的财政收入机制。财政收入以国营企业上缴利润为主，以国营和集体经济的税收收入为辅。[4] 　　经济力量通常被视为财政收入汲取的必要前提。因而，当计划经济体制无法形成对企业和地方的激励、抑制了经济发展的效率与活力之后，[5]与计划经济具有天然契合性的计划型财政体制下的收入汲取能力自然受到削弱。事实上，与国有企业亏损同时出现的是，1974 －1976 年间财政连续三年出现赤字，1979 年的赤字状况则已是建国后最严重的水平，赤字与财政收入的占比达到 11．81%。[6] 　　（二）财权配置的分散化 　　1978 年开始的经济体制改革，围绕扩大地方和企业的经营管理自主权展开。在此前提意识下，财政改革的思路逐渐清晰，即着力围绕与向企业“放权让利”相配套的税制改革和与向地方分权相适应的财政管理体制改革逐次展开。 　　在税制改革方面，1979 年开始，“利改税”在部分工业企业进行试点；1983 年的《关于国营企业利