主体功能区划中禁止开发区划分标准研究.docVIP

一、目前禁止开发区的划分标准不妥 主体功能区划是《中华人民共和国国民经济和社会发 展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)中提出的 分类分区进行国土空间开发的管理手段。鉴于我国各地 “以经济建设为中心”的发展“习惯”，其划分难点集中在 禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区 不仅会因为影响区域发展模式和产业门槛的设置而限制地 方“以经济建设为中心”，还直接与法律手段、公共财政 资源的倾斜挂钩，对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新 习惯”影响较大。然而，这种管理手段必须建立在合理、 可行的划分标准上。主体功能区划自提出之始就备受争 议，就是因为在划分标准及四类主体功能区的政策区分 上，反对者们认为可操作性不强——尽管这一手段切中肯 綮，但操作层面的技术障碍太多，很难做到既要合理又要 可行。 经济地理学界和中央政府有关职能部门认为禁止开发 区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有 利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的 《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性 保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体 功能定位的开发活动”，且直接衔接诸多现有文化与自然 遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公 园、地质公园等保护区域作为确定禁止开发区的依据。 为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体 政策时，又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人 口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动；且禁止开发 区域可按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止 开发区域(如风景名胜区)和非经营性禁止开发区域(如 自然保护区)。 然而，这些认识和规定是否合理、可行，取决于以下两方面：目前已经划出的保护区域能否满足禁止开发区的预定标准?这样划分是否具有可操作性?从这两方面考察，目前已经划出的国家层面的禁止开发区可以发现，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，问题最为突出。在《纲要》规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的广域自然保护区域法——还在制订过程中，相关单项法不健全，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞以及交叉分类等问题，即便连目前已经建立管理体系的七类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理、被赋予了保护以外的多种开发功能，而且边界交叉、地权不清，普遍存在原住民的生产生活活动；相关法律也在土地权属方面不支持“禁止开发”、国家也无力承担对如此大 面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此，如果直接用“依法设立的各类自然保 护区域”作为划分禁止开发区域的依据，其合理性和可行 性都有问题。事实上，有的地区根据产业发展f要将自然 保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定 标准的问题。 二、自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难 付诸实践 尽管目前对禁止开发区划分的相关政策中特别强调了 不要望文生义地理解“禁止开发”，但原住民业已存在 且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集 的基础设施建设活动多数仍在禁止之列。所谓“经营性禁 止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、 对大多数的当地生产活动，“禁止开发”仍然可以按字面 理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有保护区 域管理体系为确定标准，这其中的不当可一言以蔽之：目 前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要 也无可能都作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要 求相对严格的自然保护区亦然。 (一)合理性分析：目前的文化与自然遗产保护区域 大多数不必整体禁止开发 暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体 系的若干漏洞，直接将四类文化与自然遗产保护区域作为 禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这四类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。《纲要》中提到的四类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求(据1994年我国颁布的《自然保护区条例》)上最接近禁止开发区在资源环境承载能力等方面的要求自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒