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第五章 公共政策制定 学习目标 一、政策规划 二、政策合法化 三、公共政策方案制定中常用的方法 四、中国公共政策制定的特点和经验 第一节 政策规划 一、政策规划的意义 二、政策规划的概念及特征 三、政策规划的原则 四、政策规划的法定主体 五、政策规划的程序 一、政策规划的意义  政策规划或方案规划（formulation）是政策制定过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析并提出解决办法及政策规划阶段。 政策规划是理性公共政策制定过程的必要阶段之一，借助这一阶段，政府既可以梳理和明确价值倾向和重要的价值准则，并以此为据排列出解决诸多公共政策问题的先后顺序，又可以预先检验社会和公众对政府政策的理解度、信任度、支持度，同时对社会和公众形成价值导向、利益导向和行为导向。 二、政策规划的概念及特征 政策规划：是政府针对现实某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程。也可以理解为是一种具有一定权威性的政策构想。包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。 特征： 1、政策规划的目的是为了解决既定的政策问题。 2、政策规划的基本内容是方案设计和方案择优。 3、政策规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。 三、政策规划的原则 1、信息完备原则 2、系统协调原则 3、科学预测原则 4、现实可行原则 5、民主参与原则 6、稳定可调原则 四、政策规划的法定主体 制定主体不只是享有制定政策规划的法定权力,这种权力主要表现为政策规划方案的制定权和决定权,而且要承担制定政策规划的法律、政治、社会和道义的责任;影响主体则只是享有关于政策规划方案的建议权、批评权，并不承担因此产生的后果。本节只表述法定主体。 1、行政机关 2、立法机关 3、研究机构 五、政策规划的程序 从程序上讲，政策规划包含问题问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案比较与抉择五个相互联系又相互区别的阶段或环节。 （这将在政策分析的程序中加以讨论） 第二节 政策合法化 一、有关政策合法化的几个话题 二、政策合法化的概念和特征 三、政策合法化的主体和权限 四、政策合法化的程序 五、政策合法化与政策法律化 六、政策制定与公众参与 一、有关政策合法化的几个话题 （一）我国城市化进程正在加快，预计2010年城镇人口比例将达到50%，2020年城市人口可能达到近10亿。建设城市基础设施是地方政府的事权，近年来地方政府大额负债进行城市基础设施建设已是普遍事实，但这种行为没有法律和国家政策的依据。对此，国家开发银行专家办公室主任王大用在2004年4月13日发表文章认为，地方政府在谨慎限度内适当负债建设是有合理性的，应采取大禹治水的思想予以正确疏导和规范，并使之合法化。 （二）香港特区政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授权香港赛马会独家经营，以便打击非法赌球活动，但禁止18岁以下青少年下注，也不接受以香港球队比赛为赌局。（背景说明：据联合早报报道，香港特区研究发现香港市民对足球博彩化有“庞大而持续的需求”，参与非法足球赌博的人数逐年增加，由2002年初的12万人增加到2003年头七个月的36万人；警方在2003年上半年查获的投注额达5200万港元，是2002年的两倍以上。） （三）近日，新西兰议会以60票赞成，59票反对通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化社会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓的行为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建立一系列的法律框架，使其受到法律的保护。提出此项法案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说，他对这一结果感到高兴，因为他多年来一直在督促议会去除新西兰目前那些过时、偏颇的法规，但一直没有行动，现在一切结束了。 （四）近日获悉国家有望于年内制定直销业相关法律，严格区分直销与各种形式的传销，在继续大力打击非法传销的同时，鼓励合法直销，促进在华的中外直销公司共同发展。这也是我国履行入世承诺的一项重要立法行动。据悉，安利和雅芳都是1998年7月国家批准的美容化妆品直销机构。目前雅芳在中国的74个大中城市共拥有5500多家专卖店及1000多家专柜。而安利已在中国设立了110多家专营店铺并拥有7万多名推销员。资料显示，目前全球共有价值850亿美元的直销市场，而中国还几乎是块处女地。有评论认为，在化妆品领域，东方文化所特有的讲究人际关系的特点，使之成为直销的天然土壤，其发展前景不可限量。 二、政策合法化的概念与特征 朱志宏:政策合法化 (policy legitimation)，就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。在美国，政策合法化的过程，就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过