山西煤炭资源整合后安全生产的法律问题研究.doc

山西煤炭资源整合后安全生产的法律问题研究 冯 霞 （太原科技大学 经济与管理学院 山西 太原 030024） 摘要：煤炭是国家的重要能源，煤炭生产是国民经济的重要组成部分。煤矿安全生产状况直接关系到国家和人民的生命财产安全，也关系到企业的稳定与发展。山西省煤炭资源整合后面临新的发展形势，分析煤炭安全生产的现状以及存在的法律问题，深入剖析煤炭企业安全生产制度的具体缺陷，构建整合后崭新的煤炭企业安全生产的法律体系，建立并完善煤炭安全生产的立法体系和安全生产监管的法律机制，为山西省煤炭企业安全生产保驾护航。 关键字：煤炭 整合 安全 法律 山西省是我国的煤炭大省，煤炭资源丰富，长期以来山西省一直担负着向国家运送能源物资的重大责任。建国60年来，山西的煤炭总开采量达到120亿吨，在这个巨大的开采数字的背后伴随而来的是屡禁不止的煤矿生产事故，煤炭企业规模多为“散、乱、小、低”，并且缺乏有力的法律监督是煤炭生产事故频发的一个重要原因，针对这一问题，从2006年开始，山西省开始推行煤炭资源整合与有偿使用的制度，2009年在煤炭企业领域全面展开大规模的改制、并购与重组等整合活动。历经两年时间，山西省煤炭资源整合基本完成，本文深入剖析了山西煤炭企业整合的内在因素及其发展动力，提出整合后煤炭企业安全生产依然存在的法律缺陷，需要构建完整的煤炭安全生产法律体系，制定具体的法律措施，为山西省煤炭企业的发展保驾护航。 一、山西省煤炭企业整合后安全生产的概况 （一）山西省煤炭资源整合的概述 自2004年山西省在全国范围内率先启动了煤炭资源整合和有偿使用改革，先后在2005年颁布了《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》的地方性法规，要求重点产煤县生产能力9万吨/年以下的煤矿必须进行资源整合，2006年3月，省政府以187号令公布了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，煤炭资源整合和有偿使用工作开始在全省范围内全面实施。但是由于各方的阻力，截止2008年底，全省仍有各类2600座，其中30万吨及以下的小煤矿占了80%以上，大企业大集团的产量仅占产量的一半，产业集中度明显偏低，全省仅307座煤矿实现综采，40%的小煤矿用落后的炮采方式，采煤机械化程度不到30%，掘进机械化程度只有25%。2008年9月山西省人民政府下发了《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组实施意见》(晋政发[2008]23号)，在新一轮的整合调控下，目标旨在大幅度减少山西省煤炭企业的数量。[1]2009年5月《山西省煤炭产业调整和振兴规划》出台，其核心内容就是全力推进山西煤炭产业整合，到2010年山西省全省矿井个数已经由2598座减少到1053座，煤炭企业由2200家减少至100家，并且确立目标到2015年间少到800座，保留矿井要全部实现以综采为主的机械化开采，煤矿职工全部培训到位。 （二）山西省煤炭资源整合对安全生产的影响 2009年开始实施全面煤炭资源整合以来，山西省煤矿数量大幅度下降，到2010年底，全省矿井总数将减少到1053座，平均单井规模要由目前的年产36万吨提高到年产90万吨以上。通过煤炭资源整合，山西省煤炭产业综合素质明显提高。2008年，山西省国有大集团和地方区域小集团产量已经占到全省煤炭产量的60%以上，其中国有重点煤矿产量所占比重由2005年的43.2%提高到49.8%，提高了6.6个百分点。煤炭资源整合提升了全省煤炭行业抗风险的能力，同时提高了全省煤炭行业的安全生产能力，有效地改善了煤矿安全保障程度，煤矿安全事故明显减少，百万吨死亡率大幅下降。2009年上半年，我们全省煤矿事故和死亡人数分别下降了43.1%和5.93%，煤炭生产百万吨死亡率控制在0.395，明显低于全国0.926的平均水平。[2]通过整合，煤炭企业的安全生产事故明显减低，起到了巨大积极作用。 二、山西省煤炭企业整合后安全生产存在的法律问题 （一）煤炭安全生产的立法缺失 山西省在煤炭整合后，生产逐步开始恢复，产能大幅度提高。在煤炭资源开采的过程要企业做到安全生产，必须有法可依。当前山西省煤炭企业生产开采适用的是我国的《安全生产法》、《煤炭法》、《矿产资源法》等法律，由于这些法律仅是从大的几个方面规定煤炭资源的取得、煤矿生产和煤矿安全，对于煤矿安全生产的特点缺乏针对性和可操作性。山西省十几年来也陆续出台了不少煤矿安全生产方面的条例、办法，但由于这些文件不是法律，只是地方性行政法规，从法律位阶上看，其强制性远远小于法律，所以并没有起到遏制煤矿安全生产事故发生的预期效果。[3]总体来说，煤炭企业立法缺失较为严重，具体表现： 1、现有的法律已经跟不上当代的煤炭企业发展规模和生产形式。例如1992年出台的《矿山安全法》作为煤矿安全生产法律制度中的基本法律制度，由于当时的