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论国有农用地承包经营权法律制度 　　摘要：国有农用地是由国家享有所有权而用于农业用途的土地，其利用方式，主要是通过计划经济体制时期由国家划拨给农垦企业、国有林场、生产建设兵团等国有单位开垦利用土地而延续形成。根据《物权法》的规定，国有农用地参考《物权法》的有关规定依法实行土地承包经营制度，但《物权法》框架内并没有国有农用地承包经营权设立的直接规则。因此，应当通过转介《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等特别法的相关条款进行改革构造，最终建立起国有农地承包经营权的用益物权制度。 　　关键词：国有农用地；承包经营权；用益物权 　　中图分类号：D923.2；D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0213-02 　　作者简介：郭忠浩（1975-），男，汉族，云南临沧人，民商法硕士，滇西科技师范学院，副教授，主要从事民法方面的教学和研究工作。 　　一、国有农用地的界定 　　根据现行法律的规定，国家所有的土地主要从两个面向进行认定，一是城市与农村的面向，即城市的土地属于国家所有，城市郊区和农村的土地除法律规定属于国家所有外属于农民集体所有。二是以资源财产价值实现与土地是否可以分离为前提的自然资源所有权的面向（可分为依附状态不可分离与依附状态可分离两种情形），在依附状态不可分离情形下，自然资源所有权范围内的土地所有权主体与自然资源所有权主体一致，即自然资源属于国家所有的，其范围内的土地属于国家所有，自然资源属于集体所有的，其范围内的土地属于集体所有；在依附状态可分离情形下，自然资源所有权主体与其依附的土地所有权主体可能相异，如矿藏、水流资源只能专属于国家所有，但其所依附的土地既可以是国家所有，也可以是集体所有，在此情形下，土地所有权主体按照城市与农村面向准则进行认定。 　　按照《土地管理法》关于土地用途分类的规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地。未利用地是指可利用但尚未开发利用的土地，在开发后，可以成为用于林业、渔业、牧业、种植业等农用地，也可以成为用于建造建筑物、构筑物、设置居住区等建设用地。[1]结合《宪法》、《物权法》关于自然资源面向的资源性土地所有权和城市与农村面向的土地所有权之规定，国有农用地是指位于农村或城市郊区用于种植业、林业、畜牧业、渔业等农业用途的由国家享有所有权的耕地、林地、草地、养殖水面等土地，包括经开发后可用于农业用途的国有未利用地。 　　二、国有农用地利用模式的现状及其法律属性 　　国有农用地目前的利用方式，主要是通过计划经济体制时期由国家划拨给农垦企业、国有林场、生产建设兵团等国有单位开垦利用土地而延续形成。国有农用地利用权的构建大致分为三种模式：[2]一是“国有国营”模式，即国家将农地所有权交由农垦企业、生产建设兵团等国有单位生产经营；二是“双层经营”模式，即国家将国有农用地交由单位或农民集体使用，单位或农民集体再将土地发包给职工或农户承包经营；三是“租赁经营”模式，即国家通过签订租赁合同的方式将国有农用地出租给单位或个人进行生产经营，此种利用模式属于债权性质的利用。 　　以上国有农用地利用的权利模式中，“国有国营”模式本质上是国家通过批准设立农垦国有单位的方式行使所有权，其权利内容与所有权并未分离，属于国家直接行使所有权。此模式已被实践证明是一种低效浪费的土地利用方式，与土地有偿高效利用和国有农垦单位政企分开、政社分离的市场化改革政策目标相悖，[3]理当有条件的逐步退出历史舞台。“租赁经营”模式具有形式灵活、内容自由、主体广泛的特点，最能契合私法自治的精神，但此模式在土地投资收益周期较长的情形下，对使用权人的预期利益保障不足，无法满足稳定、长期投资开发利用土地的客观需求。因此，租赁经营作为国有农用地债权性利用的方式，可以满足土地短期开发利用的需求，是一种国有农用地利用的理想补充模式，但不可能成为主流的利用方式。“双层经营”模式的层次性表象特征较符合所有权与使用权相分离的用益物权结构特点，但自国家所有权到职工或农户的承包经营权，中间经过单位或集体的让渡。这样的权利结构，在单位或集体是否有权代表国家行使所有权难以证成的前提下，其用益物权的法律属性是存有较大疑问的。但该模式由于具有一定用益物权的结构特征，离国有农用地理想利用模式最近，且对其进行改革塑造也不存在无法逾越的制度障碍，因此是一种较优选择的目标。 　　综上所述，“国有国营”模式实质上是所有权权能的自我实现，而且是被实践证明不可取的国有农地利用方式；“租赁经营”属于债权性的利用方式，不利于激发国有农地利用者的投资开发积极性，不能形成物尽其用的效果，但可作为有益补充的国有农用地利用方式；“双层经营”模式具有一定用益物权的特性，但结构上存有瑕疵，是国有农地使用权权利结构塑造的理想选择。