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中央规范地方债 　　本轮地方债“举债自负”的新规，应该放在国家财税体系改革的大背景下来看待。 　　中国的每一轮重大改革，都离不开财税体制的调整。同样，本轮地方债“举债自负”的新规，也应该放在国家财税体系改革的大背景下来看待。 　　去年年底，十八届三中全会决议重新定位了财政的职能，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，并为新一轮财税改革规划了总体方向。今年6月，中共中央政治局会议便审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，为改革规划了路线图。 　　与此同时，《预算法》修订的博弈也一直在进行之中，“政府管预算”和“预算管政府”的差别逐渐被中国人认识。纵深层面的财税改革，看似箭在弦上。 　　10月8日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对外公布，强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。要求“举债自负”的重点即在于规范地方的举债行为，也在于割裂地方债和银行体系的“捆绑”。但新规涉及的利益关系太过复杂，单纯“规范程序”和“割裂关系”，很难起到真正的改革作用，其执行效果也难言乐观。真正的财税改革，其前提必然是“预算管政府”原则的落实和新一轮央地关系的重构。 收权和放权结合 　　对一个金融和财政高度向中央集中的国家来说，财税体制的改革，其重要性不言而喻。 　　本月初，国务院办公厅对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），这被解读为标志着我国地方政府性债务管理制度框架基本建成。和以往的规范性文件不同，《意见》有两个重大变化：一是地方政府可以直接举债，二是举债相关权力从市、县上收至省。两个变化等于“一放一收”。 　　《意见》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。必须划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。而在此前，我国法律不允许地方政府直接举债。原《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 　　禁止地方举债的原因很简单，从法理上说，中国的地方政府财政不独立，并不具备直接“借钱”的资格。因此，在原《预算法》的框架之下，地方债一直主要以“城投债”方式存在，即地方政府通过城投公司等投资平台“借钱”。 　　但“禁令”不敌刺激经济的需求。2009年，为应对金融海啸，我国在原《预算法》的基础上有所突破，通过中央财政“代发”地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债。2010年和2011年，又以此方式每年发行2000亿元地方债，并在2012年将额度增加至2500亿元。 　　2011年下半年，我国又选择在财政实力较强的上海、浙江、广东等地启动地方政府“自行发债”试点。到2014年，“自行发债”试点已扩大到10省市。所谓“自行发债”，即其额度由财政部限定，但强调地方“自还”的概念。同时，地方政府还须自己组织发行工作。今年8月底，《预算法》修订方案将“试点”变为全面推行，而《意见》则是给出了操作性的指引。 　　按照《意见》，地方政府举债只能是政府举债，不得通过企事业单位等举借。举债只能是两种形式：公益性项目的资金筹措以一般债券完成，以预算收入作为还款来源。准公益项目（不以营利为目的，但有一定现金流）的资金筹措以发行专项债券完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 　　可以看出，第一类公益性项目的还款保证更大，因其很大程度上以地方税收为保证。而第二类准公益性项目还款保证相对较弱，所谓“政府性基金或专项收入”是个宽泛的概念，如土地出让金便被划入这个范畴，但这些收入可能随着不确定因素而变化。 　　在直接举债之外，《意见》还对融资平台的新增“城投债”进行了规定。融资平台的新增债务都不是政府性债务，也就是说，今后地方政府再用融资平台举债将不被鼓励，政府将可能不会再用信用来为其担保。 　　尽管“城投债”不被鼓励，但可成立特殊的“平台”来推动政府与社会资本的合作。即鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。换言之，民营资本可以独自或与政府共同成立一个“类平台”，由特别目的公司运营特许的项目，这类公司可以向银行贷款，也可以发行债券。 　　但是，这类公司必须和政府信用隔离，政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。简言之，政府不再对“类平台”负有“无限责任”，而只是承担事先约定的“相关责任”。 地方政府已进入还债的高峰期。地方政府一贯有“借新债还旧债”传统，“旧债”偿债高峰即意味着“新债”举债的高峰。国家在这一时期推动改革，其限制新举债狂潮的目的已很明显。