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推行法官员额制改革的两个基础问题 　　党的十八届四中全会明确提出了在党的领导下全面推进依法治国的重大战略任务，确定了实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治建设目标。要保障公正司法，就必须深化司法改革，切实保障人民法院依法独立、公正行使审判权。推行法官员额制是司法改革的一项基础性工作，旨在推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式，这项工作完全合乎和顺应司法规律。但从目前法院内外的反映和法院工作的实际来看，推行法官员额制可能会遇到许多具体而现实的问题。其中，最为基础也最为困难的，当属本文欲探讨的两个问题：一是如何确定法官员额；二是如何选任法官。 　　一、如何确定法官员额 　　“多少法官才算够”，是推行法官员额制应首要解决的问题。解决这个问题，首先要确立一个基本目标，即必须借助于分类管理，较大幅度地减少法官数量，确保留下来的法官是真正优秀的法官，确保优秀法官能够真正充实到办案一线。上海的改革方案提出，法官应当占队伍总数的33%；深圳的改革方案则提出，中级法院法官员额为不超过本单位政法专项编制的60%，基层法院员额为不超过本单位政法专项编制的65%。两地法院的比例和基数都不同，但对如何测算，却没有进行必要和公开说明，出现了许多质疑。如果决策层不提出一个有约束力的指导性比例，而由各地根据当地情况确定的话，则必然导致地区间法官员额的不平衡，改革可能出现无规无序，甚至越改越乱的局面。哪怕根据东部、中部和西部的实际情况，分别确定指导性比例，也比各省、各市自行确定比例的效果要好得多。那么，在顶层设计中保留多少法官才是合适的？比例和基数应当如何确定？ 　　法官员额比例和基数的确定，要建立在正确统计法官核心审判工作量的基础上。毋庸讳言，现有法官队伍系由优秀法官和平庸法官两部分组成，实行员额制的一个重要目的是把审判权交给优秀法官行使，并让一部分水平不高的法官退出。而优秀法官由于受现行审判权运行机制等因素的影响，其潜能尚未得到充分挖掘，潜力尚未得到充分发挥。以南京市现有辅助人员配备条件下优秀法官的办案情况为例，可以说明优秀法官潜能挖掘的可能性。南京目前一线法官和法官助理的比例为1：0.29，应当说，审判辅助力量严重不足。但南京中院2012～2013年每年表彰的优秀法官（占一线法官的35%）的办案数分别占所在业务庭办案总数的55.83%和58.2%，而且案件的质量和效率都相对较好。各基层法院超过人均办案数的法官人数占比在40%～66.7%之间，办案数占比在41.7%～86.2%之间。可见，即便在审判辅助力量不足的情况下，优秀法官完成的审判工作量也比其他法官多。如果能配齐、配强审判辅助人员，优秀法官就可以将精力和时间集中在核心工作上，那么较大幅度地减少法官数量是完全可行的。什么是法官的核心工作量？以民商事案件的审理为例，按照审理流程，通常需要经过阅卷、送达、调解、保全、调查、准备鉴定评估材料、开庭审理、合议定案、裁判文书制作、准备上诉材料、办理退费等环节。在上述各环节中，只有开庭审理、合议定案、制作文书属于法官必须亲力亲为的核心审判工作，其他环节的工作均可以交由法官助理等审判辅助人员完成。但是，目前由于审判辅助力量不足，这些工作大部分都需由法官亲自完成。因此，要重点考虑在给优秀法官配足合格助理的情况下，优秀法官可以完成的核心审判工作量，并以此作为确定法官员额的重要因素，而不能仅以现在所有法官的平均工作量作为确定法官员额的依据。 　　南京目前在多个基层法院推行的主审法官改革试点，正是以核心审判工作量为基础，选取优秀法官为样本，对法官员额制进行的基础性实践探索。其中，南京市栖霞区法院推行主审法官改革试点较早，取得了初步成果。该院在2014年初经严格的选任程序遴选出六名主审法官，并按照“一审一助一书”模式，组建“主审法官制”审判团队。今年1～10月，六名主审法官所在业务庭中22名法官共办理案件2914件。其中，六名主审法官办理案件1258件，办案数占所在业务庭总结案数的43%，结案最多的主审法官在试点之前只能月结18件左右，现在月结27件，办案质量、效率明显提升。 　　法官员额比例和基数的确定，还要建立在一线法官与实有政法编制的测算基础上。从南京的情况看，如果参照深圳做法以政法编制的60%～65%作为员额比例和基数，则改革后法官数额和现有状况基本一致，甚至还要适当增加，这就失去了法官员额制改革的意义。而如果以“队伍总数”为基数来确定法官员额比例，则由于“队伍总数”所含的人员状况比较复杂，像在南京，有政法编、事业编、行政附属编、合同制、劳务派遣，还有其他用工方式，因此基数会很不稳定，员额也相应会很不确定。政法编在核定增加的过程中，考虑了辖区人口、经济发展状况、案件数量等因素，应该承认政法编制数是相对合理的。因此综合