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改革开放以来地方政府职能转换的制度逻辑 　　【摘要】在中国单一制的制度框架下，中央―地方关系影响着地方政府的职能。改革开放初期，通过放权让利的改革战略，地方政府发展经济的积极性被充分调动，形成了以经济发展为主要职能的发展型地方政府。随着改革的深入，中央―地方关系的调整重塑了地方政府在市场经济中的角色定位，并引导地方政府将公共服务作为重要的职能。 　　【关键词】地方政府 中央―地方关系 政府职能 　　【中图分类号】D6 【文献标识码】A 　　改革开放以来，中国经历了经济与社会的高速发展。在经济方面，市场经济体制逐步取代了僵化的计划经济体制，同时国家经济全面而深入地参与到国际经济体系的分工合作中。与此同时，传统的城乡之间、区域之间和行业之间的分隔状态被打破，社会成员的发展活力被激发出来。在中国的发展和改革中，各级地方政府发挥着举足轻重的作用。从一定意义上讲，只有深入分析地方政府所经历的深刻变化，我们才能够更加全面理解改革得以成功的根源和进一步改革面临的困境和挑战。基于此，文章将分析中央―地方关系的演变与地方政府职能转变的关系，从而展现地方政府职能转换的制度逻辑。 　　地方政府与中央―地方关系 　　在现代政治生活中，中央―地方关系是重要组成部分。从总体上看，这是由两方面的原因造成的。一方面，在当今世界上，由于绝大多数国家的领土面积和人口规模的原因，中央政府都难以通过自身来实现治理活动，不得不通过各级地方政府来实现治理活动；另一方面，采取何种中央―地方关系又将深刻影响到中央政府和地方政府的活动逻辑。在不同的中央―地方关系模式下，二者互动的方式也呈现出很大的不同，这进而影响到地方政府的活动方式。因此，中央―地方关系是我们理解地方政府职能的重要制度基础。 　　在世界范围内，由于各个国家在历史与文化方面的不同，形成了不同的中央―地方关系模式。简而言之，单一制和联邦制是最为主要的两种形式。在单一制中，地方政府的权力来源于中央政府的授权，其职能的行使受制于中央政府的规定；而在联邦制中，地方政府和中央政府各有其不同的合法性来源，二者并不存在命令隶属关系，通常根据宪法条文或历史传统各自发挥其职能。在理论层面讲，这两种不同的关系模式各有其优点与不足，从抽象意义上判断孰优孰劣是没有意义的。采取何种模式需要根据一个国家的国情和历史文化传统。 　　新中国成立后，在经历了短暂的大区制度后，我国建立了单一制的中央―地方关系。建立单一制的中央―地方关系受到历史传统和现实需要的双重影响。在帝制中国漫长的历史发展中，单一制始终占据统治地位；而考虑到近代以来中国地区割据的境遇，单一制在维护国家统一方面无疑更具有合法性。现实的因素则来源于当时新中国业已启动的现代化进程对于强有力政府职能的需求。 　　新中国成立后，尽管中央―地方关系几经调整，但是都是在单一制模式下的调试。从这个意义上讲，单一制是我们理解地方政府行为逻辑的制度基础。 　　作为一种制度模式，单一制决定着地方政府活动的逻辑，同时构成了我们理解地方政府职能转换的制度基础。具体而言，该制度模式从宏观和微观都影响着地方政府的职能发挥。第一，中央政府决定着对地方政府的授权程度，换言之，中央政府决定着管理职能如何在中央与地方之间的划分。在我国单一制的制度结构下，地方政府职能的划分来源于中央政府的授权，即中央政府决定着地方政府的管理职能和权限。在实际的管理活动中，中央政府能够下放或回收给予地方政府的特定职能，从而影响着国家治理的效果。① 　　第二，中央政府是地方政府官员合法性的来源，决定着地方官员的政治流动。在我国单一制的结构中，地方官员的权威同样来源于中央的授权，上级政府决定着下级政府官员的任免和晋升工作。这种自上而下的干部管理体制深刻影响着各级干部的行为逻辑。换言之，这种制度结构能够有效地保证下级官员的政治服从，从而确保中央政府意志的贯彻。 　　第三，中央政府塑造着地方政府行为的激励结构，从而影响着地方政府的职能。除了在职能划分和人事任免两个方面之外，中央政府还能够通过构建一系列的激励机制，相当程度上影响着地方政府的行为。比如对于GDP的考核将引导地方政府通过最大努力推动本地经济增长；而维稳的问责制将激励地方政府在社会秩序方面投入更多的精力。 　　中央―地方关系演变与地方政府职能变迁 　　改革开放以来，我国在单一制的制度结构下，对中央―地方关系进行了诸多改革，以期适应新的发展需要。中央―地方关系的调整深刻地影响到了地方政府行为逻辑的变化及其职能的发挥，简要回顾该历程，能够清晰地看到地方政府所经历的显著变化和该变化对于国家改革和发展的重大作用。 　　改革开放之初，我国正面临着传统计划经济体制的严重束缚。尽管从历史的角度看，计划经济体制在新中国成立后我国的工业化过程中发挥着巨大的推动作