现代公共预算(中山大学马骏).ppt

现代公共预算 中山大学　马骏 教授 博导 公共预算的基本问题是什么？ 现代公共预算模式是如何产生的？ 它有一些什么基本特征？ 中国目前的预算改革与现代公共预算模式的关系？ 一、公共预算的基本问题 1、总额控制 (有多少钱可以分） 2、配置效率（如何分钱） V.O.KEY(1940)：“在什么基础上决定将某一数量的资金分配给活动A而不是活动B？” 3、运行效率（如何有效地组织与管理财政交易，Bartle Ma, 2004) 4、公共责任（资金的分配和运用是否有立法控制和透明度） 二、公共预算的宪政基础 现代公共预算产生于英国（18世纪）和法国（19世纪）。 “领地国家”过渡到“税收国家”，税基的移动性，纳税大户的合作非常重要，所以，在形成收入政策时征求议会的同意，以后，议会又逐渐地取得支出政策上的同意权。于是，公共预算取代了政府预算和宫廷预算。 三、历史上的三种预算模式 收入汲取 政治控制 行政控制 前预算 高 低 低 预算 高 高 高 超预算 高 高 低 Caiden（1978） 前预算时期的特征： 连续性、分权、私有化、权宜性、 腐败盛行 预算时期的特征：现代公共预算形成时期 年度性、一致性、 拨款、审计 超预算时期的特征： 非弹性、不可预测性、零碎化、私有化 四、经典的预算原则 全面性原则、一致性原则、年度性原则、严格性原则、公开性原则（Sundelson, 1935） 三种预算取向：控制取向、管理取向和 计划取向(Schick, 1966)---理解预算原则的控制取向 五、分行列支预算：预算格式 特点：投入控制、重视人员数量的变化、禁 止资金转移 优点：投入的详细信息、预算控制、容易理 解、简单易行、年与年之间的比较 缺点：没有产出的信息、过分关注于投入 的控制、没有绩效概念 六、渐进预算模型：预算决策 Wildavsky（1964）《预算过程的政治》 公共预算是而且应该是渐进的，即在现有的 预算基数之上各个部门增加一个“公平”的份 额。为什么是最佳模式？因为： 在竞争的预算要求中分配资源的最优办法。 符合人类的理性。像PPB和ZBB那样试图将完 全理性引入预算的改革，是注定要失败的。 支持的经验证据 批评：1）在实证方面，只是描述了某一个历史时期；由于赋权型预算、财政赤字和不断的预算改革，政府预算已经不再是渐进的。 2）在规范方面，一些研究者质疑渐进决策能否包容社会的多元的预算要求；另一些学者质疑在前一年的预算支出的基础上，通过讨价还价而产生微小变化这样的预算过程是否是我们所期望的。3）敌视理性决策和政策引导，不能进行资源的再分配。 七、预算执行：严格的控制取向 实质性控制和程序性控制 内部控制与外部控制 支出控制的三个阶段：通过中央预算机构对支出进行外部控制；由支出部门对支出进行内部控制；控制的重点从投入转到了产出，要求支出机构承担起对于产出的管理决策的自由与责任 。 外部控制的特征： 支出行动和对资金的控制有两个不同的机构来实施。 控制是在资金支付之前实施的。 预算控制的目标是投入。 内部控制的特征：支出机构既是资金的使用者，又是决定支出的合法性和适当性。在内部控制之下，虽然支出机构的支出仍然必须根据政府规定的管理制度，而且控制的重点仍然是预算投入，但是，支出机构在进行支出之前不用获得预算机构的同意。同时，预算控制也从外部控制下的事前控制转向了事后控制，事后审计取代外部控制之下的事前审计。此外，内部控制下的事后审计也不再针对所有的预算交易，而主要是运用抽样审计的方式来审查支出是否与预算合同中的相一致。 八、现代公共预算模式面临的挑战 重新思考预算原则 预算取向出现了转变 、预算承诺的不确 定性和不可靠性 分行列支预算的前景 分行列支预算的长处是提供关于成本的信 息，这是任何预算都需要的。 一种灵活性很大的预算模式 。 渐进预算的前景 预算执行 80年代以来的新绩效预算主张在预算执行中实行一种新的预算控制，即不再是以对于预算投入的控制为中心，而是非常强调预算的管理责任(希克，2001)。这种管理责任模式则强调将控制的重点从投入转到产出