“营改增”政策改革背景下地方财源的重构性终稿.doc

“营改增”政策改革背景下 地方财源的重构性研究 武志远 内容提要：今年4月19日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。正如谢旭人部长所言：天下大事，必做于细。在这种宏观改革背景下，我省以下的地方财政体制和财源建设显得尤为迫切。通过政策的导向研判和我市相关数据分析，我们认为，这一次的财政体制调整和以往的调整本质相同，仍是一个财力向中央集中的过程。为此我们就地方税制建设和当前主要工作提出了一些意见和建议。主要是，中央应赋予省级政府开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权；适当提高改革后增值税的地方分享比例；同时向地方倾斜税收返还额的递增率。我省要研究推进城市维护建设税和印花税联动改革，解决好城建税的足额征收问题，建立起以城建税和房产税为主体的地方财源架构；要夯实营业税入库基数，参照江苏模式，相机将营业税下放至市县，调动地方组织征收的积极性；同时，我省亦要在及时把握好优化结构转型的有利时机,努力培育新的地方财源增长点,服务“营改增”改革的有序过渡等工作上抓紧落实。 近一年多来，“营改增”的试点改革正在加速推进，中央和地方理论界普遍持赞成观点。但当我们静下心来，认真梳理分税制以来的政策导向和具体实践时，发现每次财政体制调整一般都是财力向上级集中的过程，特别是在“营改增”政策改革背景下，地方财源重构性研究的课题已呼之欲出。本文就将立足于这次改革的背景，侧重于研究地方政府，特别是财政管理部门“怎么办”的路径选择。 营改增 对分税制的否定？ 1994年，全国范围内实施的分税制改革，其核心是“分事、分税、分管”。其中，分税，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种。即将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以此划定中央和地方各自的收入来源。从全国范围内的实际情况看，增值税、营业税分别是中央和地方的第一大税种，增值税由中央和地方按75∶25的比例分成，营业税则全归地方，这两大税种分别由国地税征收。 以晋中市为例，2012年，全市增值税入库80.8亿元，占到全市税收收入的46.8%，是全市的第一大税种；营业税入库28.2亿元，仅为增值税的34.93%，占到全市税收收入的16%。而一般预算收入中，增值税仅留成到市县两级14.1亿元，仅为营业税19.8亿元的71.2%，可以说，这就是“分税”的魔力所在。因为增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，而营业税的征税范围覆盖了第三产业的大部分行业，正是“分税”的魔力，使得地方政府优化产业结构、优化收入结构的主动性得以强化，进而形成税种设置与产业升级的良性互动。 但从1994年，消费税100%的中央独享；到增值税75%的上划及“两税返还”计算累降模式的设定；到2003年，企业所得税中央分成比例由50%，提高至60%；再到“营改增”的理论研究和试点推行，基本上是中央“集收”的三板斧：即能中央独享的，全独享；能提高中央分成比例的，尽提高；能将地方税改革为中央地方共享税的，努力改。其根本用意在于践行1994年，税制改革提出提高“两个比重”即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重的目标 一、“营改增”对全市财政总收入的影响。按照全国减税幅度40%的平均影响程度测算（全市“1+6”产业营业税×减收幅度=49142万元×40%），将形成全市财政总收入2亿元的政策性硬减收缺口。 二、“营改增”对全市一般预算收入的影响。按照现行财政体制，营业税作为地方税，市县两级分成其总税额的70%，改革后，全市营业税对一般预算收入的减收影响为34399万元（全市“1+6”产业营业税×市县分成比例=49142万元×70%）；剔除转增值税后，按现行体制分成一般预算收入的5160万元（“营改增”实现的增值税×市县分成比例=29485万元×17.5%）后，最大口径影响全市一般预算收入29239万元。即使按照目前的政策，“不改变收入的归属，营业税改征增值税后收入仍归属试点地区”的原则，最小口径也将对我市产生13760万元（全市“1+6”产业营业税×市县分成比例-“营改增”实现的增值税×原营业税市县分成比例=49142万元×70%-29485万元×70%）的影响。 三、“营改增”对全市可用财力的影响。按现行体制，如“营改增”后的增值税75%上缴中央，多缴中央22114万元（“营改增”实现的增值税×中央分成比例=29485万元×75%）增值税上划中央部分，计算所得两税返还较未增加前多出330万元，大口径影响全市可用财力28909万元（大口径影响全市一般预算收入-两税返还增加=29239万元-330万元）；小口径