集l体非农用地进入市场两个基本问题之我见.doc

集体非农用地进入市场两个基本问题之我见 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 　　摘 要　本文认为，集体非农用地进入市场转为国有有利于发挥土地对国民经济的调控作用，有利于农村经济迅速健康的发展，也符合现行的法规政策。集体土地所有权应当受当国家管理权的限制，没有集体非农业用地的土地市场仍然是完整的土地市场，转权具有政治上的可接受性。因此，集体非农用地进入市场宜先转为国有。集体非农用地进入市场转为国有应按市价进行补偿，因为现在的征地补偿标准太低，太损害农民的利益了。 关键词　集体土地　转权　征地补偿 市价 　　集体非农用地进入市场是指农村集体土地的所有权或使用权被出让或是转让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农业建设。从土地管理的角度来说，当前农村集体非农用地进入市场有两个基本问题：一是集体非农用地进入市场应不应该先转为国有；二是集体非农用地进入市场转为国有应采用什么补偿标准。笔者对这两个基本问题的回答是，集体非农用地进入市场宜先转为国有；集体非农用地进入市场转为国有应按市价进行补偿。 一、集体非农用地进入市场宜先转为国有 　　目前，城市规划区内集体所有土地转让、出租、联营、入股用于非农建设的要转为国有；城市规划区外用本集体经济所有土地联营、入股从事非农业建设的，应报县级以上人民政府批准，可不改变集体土地所有权性质等观点，已取得共识。而对于城市规划区外进入市场的集体所有土地，即集体经济组织将城市规划区外的土地出让或转让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农业建设的，是否应先转为国有，尚未取得共识。笔者是赞成将其转为国有的，理由如下： 　　1.转权有利于发挥土地对国民经济的调控作用。我国在建立社会主义市场经济体制过程中，利用宏观调控手段，保证国民经济发展中各类产业结构、产品供求关系趋于合理，其中，土地杠杆的运用是一项直接的、重要的手段。我国土地市场一个突出特征是国家在供地数量、价格、年限、用途等各个方面做出规定，并按照计划和规划执行，这就可以保证在土地出让过程中，国家以土地所有者和管理者兼具的身份执行国家经济宏观调控产业政策。对国家鼓励发展的产业，采取多供地、低地价或减免地价政策，对不鼓励或限制发展的产业，采取高地价或不供地政策，从而保证国民经济结构趋于合理。如果允许集体非农用地直接进入市场，这种土地的宏观调控作用就会受到严重影响。因为入市的集体所有土地点多面广，情况千差万别，国家就难以控制住供地总量和供地结构。反之，如果将入市的集体非农用地转为国有，就将集体非农业建设用地纳入了国家统一的土地出让计划，这就比允许直接入市更有利于发挥土地对国民经济的调控作用。 　　2.转权符合现行的法规政策。反对转权的人有一条理由是转权不符合现行的法规政策。其实，符不符合法规的问题需要辩证地来看。一方面，我国是一个法制社会，必须强调依法办事，依法行政。我们只能在法律允许的范围内活动，不允许有超越法律的特权存在，不允许违法行为发生。另一方面，我们也应该看到，法律是统治阶级意志的表现，是为统治阶级的需要服务的。政策法规是根据当时的社会经济条件制定的，如果社会经济条件发生了变化，原有的规定过时了，那么也应该废除。比如，“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条文，在1982年的《宪法》上就未有，它是为了适应经济社会发展的需要，于1988年修正进去的。因此，我们在研究问题的时候，不能拘泥于现行的法律法规，特别是在研究某项制度该不该立法的时候，更是如此。尽管如此，笔者还是认为转权是符合我国现行的法规政策的。比如，我国《宪法》规定土地不得买卖，土地所有权不得进入市场流通。《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》中规定：“集体所有土地，必须先行征用转为国有后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让。”我国《土地管理法》虽规定，“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”，但集体土地使用权可以依法转让是指集体农用地的转包，而并非指非农业建设用地的转让。另外，一些地方法规上也有转权的规定，如《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》中就规定：“集体所有的土地确需出让、转让的，应由人民政府按审批权限依法征为国有后，方可出让、转让。”所以，现行的法规政策是不允许集体非农业建设用地直接进入市场的，而转权才是合法的。 　　3.集体土地所有权应当受到国家管理权的一定限制。反对转权的人还有一条理由是要尊重农民对土地的所有权。可是须知我国集体土地所有权实际上是受到国家管理权的一定限制的。这种限制主要表现在：国家建设需要征用集体所有土地时，集体土地所有者必须服从，不能以所有权受法律保护为由拒绝被征用；集体土地所有者需要改变用地性质，将农用地变为非农