地方保护主义与制度创新.doc

地方保护主义与制度创新 一九九八年五月 　　在当今中国，地方保护主义已成为经济生活、执法司法中极为突出的现象，[1]“有的地方和部门的保护主义已发展到相当严重的程度，为了他那一点局部利益或者个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。”[2]地方保护主义在一定程度上影响中央权威、制约经济发展、有碍社会进步、产生不正之风、导致司法腐败、妨碍司法公正、损害法律权威，成为社会各界关注的焦点之一。 　　要解决问题，关键是要正确的认识问题和把握问题，只有在全面，客观的分析问题基础上，才能寻找到解决问题的恰当方案。地方保护主义作为一种长期的、普遍的社会现象，作为一种政府行为、团体行为，其广泛存在和深刻影响决定了不能仅仅简单的考察其浅层因素就能寻找到既合理又有操作性的对策，必须探究其深层原因，剖析其社会背景。 　　在我看来，地方保护主义与利益有着密切的关系，是理性选择的结果，已成为我国社会的一种非正式制度，是一种自组织的行为，这一违反我国国家法律的行为获得了某些社会权威、社会组织的支持。因此解决地方保护主义问题必须进行制度创新。 　　一、地方保护主义与利益追求 　　1.作为“人们通过社会关系表现出来的不同需要”[3]，利益是人类生存和发展的原初动力，正如马克思所指出的：“人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[4]特别是物质利益即基于生产关系体系中的地位而形成的对物质产品的占有关系，在社会进步和历史发展中更具有重要的作用。法国的爱尔维修认为，利益能赋予人们快乐或消除人的痛若的一切。霍尔巴赫更把利益确定为“人的行动的唯一动力”。在恩格斯看来“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。[5]列宁也指出了利益的重要性：千百万群众走向社会主义和共产主义，“不是直接依靠热情，而是借助于伟大革命所产生的热情，依靠个人兴趣、依靠从个人利益上的关心、依靠经济核算”。[6]正因为人类活动与利益有着如此密切的关系，地方在经济、执法司法上的保护行为同样也是基于利益追求和利益满足，地方保护主义普遍存在的一个根本因素就是利益。 　　就法理而言，违反国家法律要爱到国家法律的处理，违反者是要被追究相应的法律责任的，因此。违反法律一般而言不是理智选择的结果。从宏观上认识，地方保护主义是与国家现行法律的规定相悖的，但是我国的地方保护主义这一违么法律的行为却是理性选择的结果，是地方政府、地方机构及其工作人员主动追求的行为[7]，这种主动的、积极的追求是在衡量地方利益、局部利益所得与违法成本之后进行的，地方保护主义是追求地方利益、局部利益最大化的一个手段、一种措施、一种非正式制度。这可以从地方政府及地方机构的工作人员两方面进行分析。 　　2. 1978年改革开放以来，中央以“放权让利”作为改革的主要内容，将某些权力下放给地方和企业，1980年开始，进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革：1980年实行“划分收支、分级包干”体制；1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制；1988年起对全国37个地区(不含广州、西安两市)分别实行6种财政包干制，即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制。[8]1993年起又实行分税制财政体制。改革的结果，使地方政府具有了较为独立的经济利益，利益主体的身份越来越明确。地方政府在作为管理主体的同时，更突出的追求本地区财富总量的提高、就业的扩大、人均收入水平的提高。由于利益因素，地方政府发展本地经济的积极性与中央集权体制时相比有了极大的调动，因而出现了地方经济快速增长的局面。 　　但是，由于我国的市场经济体制正在建立和完善中，统一的全国大市场尚未完全形成，与市场经济相适应的法律和制度还很缺乏，因此，经济发展和利益追求的动力仍然在于行政权力。旧的计划经济体制下的中央对地方的指令性控制已不适应变化了的社会现实，新的以市场、契约为纽带联结地方与地方关系的机制尚不完善，因此，地方政府追求地方利益最大化的行为在“条块分割”的体制下就演变成为地方保护主义行为；地方政府自主权力的扩大，为其干预经济、追求地方利益提供了必要的手段和工具。在宏观利益与地方利益之间，地方政府更倾向于追求地方利益就有其合理的基础。 　　在追求地方利益过程中，地方企业是地方政府的主要财政来源，只要地方企业的数量和规模不断加大，地方政府就可以控制更多的资源和收入，保证地方利益的逐步增大，为此，地方政府就会不按中央统一部署，争相上项目，扩大投资规模，以短期内使地方经济发展速度加快，收入水平提高；违反生产力布局的客观规律，不考虑全国产业结构状况，上投资少、见效快、获利多的项目，在短期内加快地方产值、利税的增长；禁止稀缺