美国总统立法否决权述评.doc

? ???? 1789年美国宪法赋予美国总统广泛的权力，立法否决权就是其中之一。研究美国总统立法否决权的产生、运用及其实质，有助于我们更好地把握美国政治制度的某些特点，正确认识总统在美国政治生活中的地位和作用。 ? 一、制宪会议对总统否决权的争议与妥协 ? ????? 1787年的费城制宪会议是一次历史性的会议，这次会议对创建美国政府体制的许多重要问题，包括总统否决权问题充满了剧烈的争论，深刻地反映了代表们的鲜明政治观点。当时，代表们在考虑“弗吉尼亚方案”中要求设立“议案审核委员会”的条款时，马萨诸塞州的格里主张不必成立什么“议案审核委员会”，而建议授权总统可对立法机构通过的任何法令实行否决，该法令在被总统否决后除非再经作为全国立法机构的两院以____分之____票数通过，否则不得成为法令。在对这一问题辩论中，主张强化中央权力的联邦党人詹姆斯·威尔逊和亚历山大·汉密尔顿竭力要求制宪会议授予总统以绝对否决权，并想使国会不拥有任何可以导致总统否决权归于无效的手段。但大多数代表对英王及殖民地总督惯用绝对否决权否决殖民地议会法案的行径记忆犹新，措辞强烈的《独立宣言》也曾对此特别加以谴责，因此，他们对绝对否决权是持否定态度的，担心它会成为专制制度的温床。 ???? 但是，制宪会议的代表们也不愿看到国会横行无忌而无所钳制。作为十八世纪启蒙思想家特别是洛克、孟德斯鸠政治哲学的忠实信徒，他们认为行政部门与立法部门应贯彻分权制衡原则，立法权尽管归属国会，但总统拥有否决权可以提高立法的质量，并使立法体系具有更大的稳定性，同时防国会侵犯总统的权力。既然分权制衡观念已深入人心，那么，妥协就有了基础。经过多次激烈的辩论，持极端保守主张的汉密尔顿等人不再坚持原议，最后，各州代表团投票一致反对给总统以绝对否决权，而在格里建议的的空白处填上“三分之二”的字样，这就给了总统以相对否决权，国会两院也可以三分之二的票数推翻总统否决的议案。后来，它被写入细款委员会拟定的宪法草案第6款（关于国会两院的工作程序的条款）。宪法定稿时，又被正式放映在第1条第7款第2页上。 ?????? 我们可以看出，在否决权问题上的妥协，是基于制宪者们的这样一个分权制衡的信念——“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和主动。”[i]①然而，寥寥数语的否决权条款并未限制近200年来它在实践中的运用给分权制衡原则带来的巨大冲击，这是费城制宪者们所未料到的。 ? 二、总统立法否决权的运用方式 ? ????? 根据宪法的规定，一项法案在国会两院通过之后，须经总统签署方能生效。总统若不同意该法案，就可行使否决权。综合宪法规定和实践运用，总统行使否决权的方式有下列几种： ???? （一）把法案保留10天而不闻不问。国会通过的法案送交总统后，总统既不签署，也不退还。假若10天后国会仍在开会期间，这项法案即可生效。总统让一项法案不经他的签署便成为法律，仅仅是在一项法案得到公众或国会的强烈支持，而只是总统本人反对时才这样做的。但是，这种只具形式上否决意义的消极不同意办法是很少使用的。 ????? （二）采取不予签署而退回国会的办法来否决法案。总统不同意某项国会已通过的法案，可不予签署，并附上异议书将该法案退回最初提出该项法案的议院。收到总统退回法案的那个议院，要进行复议。复议时，若2/3以上的议员坚持原案，则将此案送到另一院，在另一院也有2/3多数议员坚持原案时总统的否决就被推翻，法案即成为法律。复议时，出席会议的议员须达法定人数，并且以唱名方式进行表决。由于在两院复议时难以取得这种异乎寻常的多数，所以总统的否决权常常可以奏效。看起来，它似乎只具有拖延法案的性质，但实质上却几乎带有绝对的意义。 ???? （三）采取“口袋否决”或“搁置否决”的方式。送交总统的法案，在国会休会前10天期间内，总统既不签署，也不附上异议书退回国会，过了10天，法案自然失效。美国总统经常使用这种方式，因为许多法案都是在国会即将闭会时通过的。这通常较上述否决方式更为有效，因为国会再没有机会去推翻总统的否决了。 ???? 由上可知，总统在运用否决权控制立法方面时常具有威慑力。总统不仅运用否决权以为事后的钳制，还常常利用此权以为事先的警告，对国会施加压力。当国会正在讨论某一总统认为不适当的法案时，总统如公开表示将要否决此案，国会自然会慎重考虑总统的意见而修正原来的法案。如1974年10月，福特总统曾事先表示要对一项援外拨款法案实施否决权，国会两院联合委员会听说后急忙对法案进行修改。所以，总统经常利用否决权的间接威慑作用来达到直接使用否决权的效果。 ? 三、对总统否决权在法律或事实上的限制 ? ????? 从制衡的角度看，总统的否决权也常受到法律或事实上的限制，尽管这些限制或者