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关于在新形势下推进森林采伐管理改革的思考 2008-11-27 16:04:01 0　　林业是维系人与自然和谐的关键和纽带。推进现代林业建设，拓展林业的生态功能、经济功能和社会功能，不断满足国民经济与社会发展对林业的生态需求、物质需求和文化需求，实现林业可持续发展，是建设生态文明和促进人与自然和谐的客观需要。按照中央《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》两个文件的要求，加快推进森林采伐管理制度改革，是促进森林可持续经营的重要措施，是促进林业又好又快发展的必然选择，是贯彻落实科学发展观的具体体现。　　一、现行森林采伐管理体系的重要作用　　新中国成立以来，我国重要林区的森林资源长期处于过度开发状态。到上世纪80年代，森林资源长期过度开发的问题逐渐显现。据1977～1981年开展的第二次全国森林资源清查，全国森林覆盖率由70年代初的12.7%下降到12%，森林资源蓄积量持续下降，特别是东北内蒙古等国有林区逐步陷入了“两危”（资源危机、经济危困）局面。　　在森林资源危机、自然灾害频发的大背景下，1985年正式颁布的《森林法》，确立了森林限额采伐制度。1987年国务院批准了全国“七五”期间的年森林采伐限额（国发[1987]35号文件）。经过20多年的努力，逐步建立了“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系，对保护森林资源、完善林业法制体系、调节国际木材流通等起到了极其重要的作用。　　一是促进了全国森林资源持续增长。根据全国森林资源清查，上世纪90年代以来，我国的森林资源一直保持着面积、蓄积双增长的趋势。特别是第六次全国森林资源清查结果显示，我国的森林资源在保持双增长的同时，森林质量开始好转。　　二是提高了社会各界保护森林的意识。通过20多年的严格管理和执法，森林采伐政策深入人心，实现了从上世纪80年代的各行各业、千家万户砍树，林业部门一家管理，到现在各级政府和有关部门齐抓共管的局面。特别是地方政府和林区群众依法采伐意识的增强，彻底扭转了森林采伐无序混乱的局面。　　三是对国际木材流通格局产生了重要影响。1986年我国锯材和人造板产量仅为1690万立方米，同期的森林资源消耗量为3.44亿立方米，2005年全国锯材、人造板和木片产量达9500万立方米，同期的森林资源消耗量为3.75亿立方米。在木材加工产业快速发展的同时，我国森林资源消耗量没有显著增长。其主要原因除国内木材利用结构发生变化外，进口木材已成为木材加工原料的重要组成部分。　　四是为完善森林资源管理政策提供了重要平台。全国的森林采伐限额每5年调整一次，由国家林业局审核，国务院下达执行。现行的森林资源管理政策，特别是一些需要突破的政策多数是在国务院批准森林采伐限额的文件中得以确立的。　　五是顺应了世界林业发展的大趋势。综观国际林业形势，可以看出，世界各国的森林利用政策正在向“一个主题，两个方向”发展，一个主题就是森林可持续经营，两个方向就是森林经营权向下转移和对森林经营行为实施干预。各国社区林业和私有林的发展就是森林经营权转移的结果；森林认证以及各国政府对森林实施的保护措施就是对森林经营行为实施干预的具体表现。我国森林采伐管理制度借鉴世界各国经验，在促进森林可持续经营方面，发挥了不可替代的作用。　　二、推进森林采伐管理改革的重大意义　　集体林权制度改革后，我国林业的生产关系发生了重大变化。改革森林采伐管理，既是林业发展的客观要求，也是进一步推进森林可持续经营的重要机遇，对林业发展全局都具有重要意义。　　（一）森林采伐管理改革是全面推进集体林权制度改革的必然要求。林权制度改革使林业的生产关系发生了重大变化。要真正确立林农在森林资源经营中的主体地位，保障广大林农的合法权益，让广大林农从林权制度改革中真正得到实惠，必须加快森林采伐管理改革，才能确保集体林权制度改革“放活经营权、落实处置权和保障收益权”目标的实现。　　（二）森林采伐管理改革是全面推进现代林业建设的战略举措。建设现代林业的重要目标之一，就是保护、恢复和发展森林资源，充分发挥森林多功能和多效益。采伐管理改革，就是通过改革现行的管理机制和模式，建立与现代林权制度相适应的森林采伐管理新体系，调动社会各界参与林业建设的积极性，从而达到增加森林资源数量，提高森林资源质量，优化森林资源结构的目标，建立和培育稳定高效的森林生态系统，为现代林业建设奠定坚实的基础。　　（三）森林采伐管理改革是推进森林可持续经营的现实需要。随着林业由计划经济向市场经济，由以木材生产为主向以生态建设为主的转变，以及集体林权制度改革的深入展开和现代林业建设的全面推进，促进森林可持续经营成为新时期林业科学发展的最重要目标。传统的森林培育、经营利用等相关管理政策和管理方式已不适应新形势的需要，必须