美国公共行政学一百年回顾..doc

美国公共行政学一百年回顾 作者: 张梦中 [天府评论 ] 2001年6月20日 （作者系美国国家公共生产力中心研究员、锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院公共行政系博士研究生。 ） 第一部分：美国公共行政学五大理论 第二部分：美国公共行政实践的三种模型 第三部分：美国行政学发展的五大时期 结束语 美国公共行政学从创建到发展迄今已有一百多年的历史。回首以往的历程，美国公共行政学经历了从无到有、从小到大不断壮大的过程。至今美国已有300多个公共管理硕士项目(MPA)(见张梦中，1998)。薄贵利教授(1998)指出：“我们对西方行政学的引进和介绍，往往是东一榔头，西一棒子，这就更不能满足中国行政学从引进和介绍、借鉴到发展、创新的要求。”而且，“比较研究显得极其薄弱。没有比较，就没有借鉴，也就不可能有较快的发展。”尽管中美两国国情不同、意识形态迥异，但笔者认为美国公共行政学研究的经验、教训和成就还是有不少值得我们学习和借鉴之处。比如管理方法、技术，比如研究方法、研究范围，比如思考问题的角度和视野等等。它山之石可以攻玉，这是撰写该文的初衷。 一百年只是人类历史长河的一瞬间。然而，要将美国公共行政学一百多年的历史分门别类亦非易事。美国学者霍哲（Marc Holzer）教授与 盖布雷林(Vatche Gabrielian)(1998）将美国公共行政学总结为五大理论(或主题)，即诚实、无党派及象企业一样的政府、经典管理模式、政治与政策制定、人类行为、项目的有效性。孔芝(H.Koontz,1961)提出了管理理论丛林，辨认出六大学派：1 管理过程学派；2 经验学派；3人类行为学派；4 社会系统学派；5 决策理论学派；6 数学学派。从时间先后划分，麦克科迪(McCurdy, 1972)与尼格鲁(Nigro and Nigro, 1973)将公共行政学划分为五个时期：1 行政改革运动时期 (1870-1926); 2 正统时期，行政科学运动 (1906-1952)；3 政治时期 (1936-1967)； 4 人类关系 与行为科学 (1933-现在)；5 项目有效性时期 (1964-现在)。我国行政学者丁煌(1999)将西方行政学划分为六大时期：1 西方行政学的提出与创立时期（1887-1918）; 2 西方行政学的正统时期(1919-1941)； 3 西方行政学的批评与转变时期(1914-1959)；4 西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)；5 西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)； 6 西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)。 无疑，每一种分类都有其利弊。本文无意讨论各种分类的优劣，而只是将美国公共行政学粗犷地划分为五大时期，目的是介绍各个时期与行政管理相关的重大历史事件、公共行政学的主题和主要理论著述。本文第一部分介绍美国公共行政学五大理论，第二部分介绍美国公共行政实践的三种模型，第三部分是本文的重点，介绍按笔者划分的美国行政学发展五大时期的主题及主要理论著述。最后是本文的结束语。 第一部分：美国公共行政学五大理论 美国公共行政学者霍哲教授与 盖布雷林（Holzer Gabrielian, 1998）博士将美国的行政学总结为五大理论： l 诚实、无党派及象企业一样的政府。诚实、无党派、有效率的政府管理是建立公共行政学最为重要的概念。政府的两大功能是“意志的表达与意志的执行”（古德诺Goodnow, 1900）。进步主义运动时期不仅将行政与政治分离，而且开始了向私有部门学习最佳实践的努力。正如在当今的公共服务中倡导私有化与更多的市场机制一样，这种向私有部门借用经验的做法不局限于组织的内部过程，同样与政治和经济结构相关。 2经典管理模式。当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题――即如何有效地管理组织的问题。这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。 3政治与政策制定。当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再现实。罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重