PPP模式在片区开发中的应用PPP模式在片区开发中的应用.doc

PPP模式在片区开发中的应用 自中共中央十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”以来，中央[1]和地方陆续出台了大量有关PPP模式的法规政策，一时间使得PPP在我国备受追捧。 然而，关于PPP（Public-Private-Partnership）的内涵，理论界和实务界尚未得出一个统一的说法。PPP在我国官方又被称为“政府和社会资本合作模式”。根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的规定，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益分享、风险分担及长期合作关系”，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）的规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。虽然这两个定义侧重点有所不同，但均揭示了PPP的内涵，即在传统由政府负责投入的基础设施及公共服务领域，由政府和社会资本基于合同而建立的合作关系。 “片区开发”在我国现行有效的法律法规政策中并无相关定义。根据我们的理解，片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，囊括两大部分：一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。我国正在实施新型城镇化发展战略，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，比如近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目和肇庆新区中央绿轴生态城开发项目。 片区开发兼具高投入、周期长、复杂性等特点，如何妥善处理片区开发中的各种问题，推动片区开发的顺利进行，已是现阶段城镇化发展的重中之重。PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段片区开发中融资难的问题，化解地方债务危机，还能够有效调动社会资本的积极性。同时，在片区开发中引入PPP模式也为社会资本带来了新的投资机遇。 然而，机遇总是与挑战并存。本文基于广义的片区开发范畴，着重探讨在现行的制度框架下，PPP模式如何在片区开发中得以运用以及在这一过程中所可能遇到的障碍和问题。 片区开发PPP项目的模式选择及主要影响因素 PPP更多的是一种概念，而不是单指某种模式。在PPP这个大的概念下包含了多种具体实施模式，比如委托运营（Operations Maintenance，OM）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-转让（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等等，这些模式可以融合、变通，能够满足各种特定项目建设的特别需求。 而片区开发的规模之大、项目之繁，也决定了在某一片区开发项目中不能仅仅应用一种实施模式，而是需要根据片区开发项目中各子项目的特点而分别选择适用，即某个片区开发PPP项目中可能同时包含多种实施模式，比如BOT、TOT和OM等。那么，如何分别选择具体的实施模式呢？根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号文）的规定，“具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定”。我们在此基础上，结合项目经验，认为片区开发PPP项目模式选择的影响因素主要有三：资产状况、营利模式、用地性质，下文将对此加以探讨，以期能为具体实践提供有意义的参考。 1. 片区开发PPP项目模式选择影响因素之一：资产状况 基于资产状况的不同，可以把片区开发PPP项目中的各子项目分为存量项目（如已建成的体育馆等）和新建项目（如新建展览馆等）。 具体而言，对于存量项目来说，如果需要对存量项目进行运营和维护，一般选择OM模式，如果还需要对存量项目加以扩建，则可以选择LBO（Lease-Build-Operation）模式（由社会资本租赁公共部门已