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中国PPP存在的问题与发展方向 赵旭 2014-06-30 一、什么是PPP? PPP就是公私合作伙伴关系，但这个定义在中国会有一些特殊情况，其中强调第一个P就是公共部门，他不仅仅是指的政府，有可能是地方政府直接控制的企业，包括比如说投融资平台，地方政府直接控制的供水、排水企业等等。第二个P是私营部门，中国有一些特殊，应当定义为以营利为目的，通过竞争来获得公共服务项目的企业、资本。不是从所有制角度定义私营部门，这里的私营部门有可能包括国有企业，比如说首创、北控这些企业做了很多的水务项目、PPP项目，它们是第二个P，而不是第一个P，虽然它们是国有的，但是以营利为目的，通过竞争获得项目的。第三个P就是合作伙伴关系，这种合作伙伴关系有很多的含义在里边，不仅仅是说这是一个合资关系，政府与私营部门合资；也不仅仅是说政府把这个事就交给企业去做了，政府就不管了，而是里边有非常丰富的内容。这个P意味着三种关系的转变：一是本来由政府直接来提供公共服务转变为政府和私营部门共同提供公共服务，并不是说政府就不管了。怎么个共同完成呢？就是第二点，由政府单独承担责任变成政府和企业共同分担责任，分别承担各自责任，第三点就是分担风险，由政府完全承担风险变成政府和企业各自承担风险。这里原则上来讲谁有能力承担风险就由谁来承担风险，谁有能力控制风险，就由谁来承担风险。什么意思呢？比如说技术风险就应当由企业承担，你建了污水处理厂就要保证把污水处理干净；而土地风险、政策风险、价格风险等等，像供水价格是由政府定价的，这个风险就要由政府承担。不能说成本上升了，现在需要提价，而政府控制着定价，不让提价，这个损失还要由企业承担，这是没有道理的，所以应该由政府来承担。 二、为什么要PPP呢？ 过去认为，公共服务领域存在市场失灵，存在市场失灵的解决方案就是政府，以前就是这么认为的。但是新的经济学研究不这么认为了，而是认为政府也会失灵。所以到了里根和撒切尔时代就开始了一个再市场化的过程，这个时候PPP就在国际上掀起一个热潮。中国第一个PPP项目，1984年就有了，而在基础设施和市政公用领域大规模推广要在2002年开始。引入市场机制以后，政府角色就要有一个转换，政府从公共服务的直接提供者变成发起者、购买者、监管者、最后保证人的角色。 此后PPP就作为一个机制，后来甚至成为一个理念，开始被大家广泛采用。 中国经历过这么多PPP，也存在一些问题，我把主要的问题稍微梳理一下。 首先是对PPP的认识和理解还是存在一些偏差。 一是中国的地方政府在推动PPP的时候动机主要还是“钱”，把PPP当成单纯的融资手段，没有太重视效率提高。而在国际上PPP提出来的主要动机是提高效率，是因为政府提供服务的低效率。因为中国把它当做融资手段，就会偏爱融资和运营一体化的PPP模式，后面会讲什么是融资和运营一体化的模式。 第二点对公用事业的“筹资”和“融资”概念有些混淆。不管你用什么手段融资，包括PPP融资，只能解决资金在时间上的不匹配。我们知道政府的税收是一个稳定、有增长的特点。但我们的基础设施需要一开始就有一大笔的投入，再慢慢回收。这里存在时间上不匹配的问题，所以需要融资。但是融资并不能解决你本身的钱从哪儿来，你本身的钱必须向居民（服务者）收费，或者是政府用税收来购买，政府购买以后让被服务者去享用，也就是筹资。从筹资角度你还是要落实最后承担服务成本的资金从哪来，因为PPP的投资人是要收回投资的，并且是要有回报的。 第三点就是不能够正确地理解PPP的责任和风险的分担理念。这里可能第一个P和第二个P都有问题，都存在着缺乏合作精神的问题。从政府讲有一种卸包袱的思想，希望向私营部门推卸这种责任和风险，也有对私营部门不信任的问题。而私营部门，则存在对公用事业特点理解不足，什么资金都进来，其中有些资金是不适合做这个的，它需要比较高的回报，需要冒更多的风险，但是公用事业是风险比较低，回报不高但比较稳定的行业。 其次是实务当中也会有一些问题。这都是由于理念存在问题就带来了这些实践当中的问题。实际的履约情况因为很多原因会产生很多的问题，是不太乐观的。当然还有政府能力不足的问题。 前面我们讲到中国PPP的主要特点就是融资和运营一体化。我们讲PPP的时候，理论上有几十种模式。但我们看过去中国的PPP模式其实归纳起来主要是两种，一种是特许经营，伴随着出让股份或者是增资扩股，也就是融资加运营。这个主要发生在供水领域还有城市燃气领域。第二个模式就是BOT/TOT或者是ROT，主要是污水处理厂、垃圾处理厂还有高速公路这些领域用这个模式，还是融资和运营一体化的。我们后面会说，融资和运营一体化降低了效率。 另外一个问题，经过前面一轮PPP以后，现在形成了一个“双轨制”的格局，就是政府提供服务和市场提供服务并存这样一个“双轨制”。“双轨制