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第二章 行政组织的演变 第一节 外国行政组织的演变 一、奴隶制时期的外国行政组织 行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。外国奴隶制时期最典型的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。 （一）古埃及的行政组织 古埃及在公元前3100年左右早王朝时期就开始建立起中央集权机构真行奴隶制君主专制。国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。法老之下设宰相，主管行政、司法、经济，协助法老处理全国政务。宰相之下设一批大臣，分管财政、水利建设和各州的事务。在地方，行政长官是国王的命宫——州长，他们同时握有行政权与司法权，也拥有自己的军队和警察，为国工征收赋税、征发劳役，管理地方水利工程。古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。 （二）古希腊的行政组织 与古埃及不同，古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。 雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的核伦改革，他颁布了民主改革的宪法。公民大会成为国家最高权力机关，它有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。设立了公民大会的常设机构——四百人会议，四百人会议负责准备和审理公民大会的提案，并起着行政组织的作用。还设立了每个公民都有权参加的民众法庭，并可推举陪审员，组成陪审法庭。后改四百人会议为五百人会议，负责行政 事务，并选举了负责军事的十将军委员会。另外，还有元老院，它是贵族会议，也是当时最重要的权力机关。它可以监督、干预公民大会的决议，有权审判执政官的演职罪。（见表2-1） 表2-1 雅典民主创全感时用国家的政权组织 由此可见：（１）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长——执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定（当然只是奴隶主和自由人的民主）。（２）强调依法行政。雅典人视宪法为最高法律，从梭伦开始的每一次改革，都以修改补充宪法为启动，享有巨大司法权力的陪审法庭的基本任务，就是审查行政组织是否违宪。它变必须公正执法、不图私利，一旦违法，就要受到惩处。（３）行政官员非专业化、非职业化，无报酬。公民担任公职用抽签方法决定，巨任职期限极短，不能保证政府公职人员必要的品德、才能和经验的积累，影响了行政效率。（４）行政职能简单。城邦国家，所辖领域极小，不存在纵向层级的中央政府与地方政府的关系，也不存在横向的部门划分，行政职能未专业化。 （三）古罗马的行政组织 1．古罗马共和国时期的行政组织。古罗马行政组织的发展分为共和国与帝国两大阶段。在公元前6世纪至公元前1世纪，罗马建立了贵族共和国。其中央机关由人民大会、元老院和高级江官三部分组成。人民大会是立法机关，元老院是实际上的最高权力机关。执政官由人民大会选举，但受元老院控制。共和国的日常行政机关掌握在高级长官子中，它包括执政官、检察官、保民富、营造官等。执政官是高级长官中的最高官职，拥有最高军事权和行政权，作为行政首脑，他负责召集和主持无老院会议、人民大会，同时也是元老院和人民大会决议的执行者。检察官的职责主要是负责税收，负责对公共工程的监督等。保民富是平民的代言人，其职责是维护平民的利益，这是罗马民主制的一大特色。营造官的主要职责是维护社会治安。这些官职的区别，说明行政职能有着极为简单的粗略分工，他们与执政官一起，构成了罗马共和国的行政体系。这些官员都由人民大会选举产生，没有报酬，有严格的任期，大都任期一年，卸任后进人元老院。在共和国时期，罗马开始形成了向地方行省委派总督的制度，总督拥有该行省军事、行政和司法全权。 2．古罗马帝国时期的行政组织。帝国时期（公元前1世纪～公元5世纪）建立了独裁性质的元首制度。人民大会的作用越来越小，执政官、财务官、罗马市长等高级官员的选举转归无老院，人民大会见行使一下批准的手续。从公元前明年促大继登上罗马政治舞台开始，确立了绝对专制的元首制度。他一身兼任元首、元帅，后演变为皇帝，总揽立法、行政、军事、司法和宗教大权。大约在公元1世纪的克劳秋王朝（公元14—68年）时期，主要的中央政府机构已经形成，相继设立了元首顾问会议、秘书处、司法部、财政部等机构。 由此可见，罗马帝国时期的中央行政组织较之以前有了