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第十二章 行政组织变革的一般规律 教材第十二章 行政组织变革的一般规律 教材第十二章 行政组织变革的一般规律 教材第十二章 行政组织变革的一般规律 教材
第十二章 行政组织变革的一般规律
第一节 行政组织变革的原因与征兆
一、行政组织变革的外部原因
行政组织是社会大系统中的一个子系统,其变化与发展受到社会的政治、经济、文化等环境因素的影响。行政组织只有适应发展和变化了的新环境,进行相应的变革,才可能维持其生存与发展。所谓变革,是指那些能适应并推动社会发展的一种变化。则于那些逆历史潮流而动的变化,不能算作变革。
引起行政组织变革的外部因素告许多,可概括为如下几个方面:
(一)社会形态的变迁引发行政组织的变革
社会形态的变迁是指社会经济结构、社会政治制度等方面的变化与演进,它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国行政学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类依次经过了三个社会形态,即农业社会、过渡社会和工业社会。在每个社会形态中,其行政模式与行政组织呈现不同的特点。
在农业社会中,由于没有太多的专业分工,每一个公共组织,都兼有立法、司法和行政的功能,行政组织同时也是立法组织、司法组织。因此,在农业社会中,行政组织是重叠的、混合的,缺少科学细致的分工。
在工业社会中,由于人们生产、生活范围的扩大,需求的增加,社会出现厂细致的专业分工。公共组织不再是重叠地履行着混合的功能.而是逐步按三权分立的原则划分为立法机关、司法机关、行政机关,行政组织相对地独立并发展起来。
在农业社会与工业社会之间则是过渡社会。在这一社会形态中,社会有了一定的分工。但仍不很明确;法治得到了推崇,但人治色彩仍然浓厚;与此相对应的行政组织也逐步摆脱了与立法机关、司法机关相混合的局面,但仍不很彻底,三者之间职能交叉混合的情况时有发生。
由此可以看出,社会形态决定着行政组织的规模和独立性,社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。
(二)经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革
经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态,发展到商品经济、市场经济时代,作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革之中。
在自然经济状态下,社会的经济生活随着家庭的需要缓慢地发展,生产多在一种分散。自发的状态下进行。每个家庭既是一个独立的生产单元,也是一个独立的消费单元。此时行政组织对经济生活采取几乎不干预的政策,很少甚至没有设立管理经济事务的政府机构,行政组织至多只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行着外交、治安、经济等职能。在广大的农村地区人治主要借助家庭等社区性组织来进行。国家行政组织的数量与规模是非常有限的。这种状况一直持续到商品经济的早期阶段。
在商品经济时代以及商品经济发展的高级阶段即市场经济时代,情况就大不一样了。由于生产和交换范围的扩大,经济纠纷和经济冲突的增加,更主要的是为了抑制那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公,各国政府纷纷抛弃原先所信守的不干预政策,纷纷以政府之手全面干预社会经济活动,行政组织也随着政府职能的增加而急剧地膨胀起来。不仅政府中管理经济的部门迅速增加,社会福利性的行政组织也不断得到强化。在这一时期,行政组织不仅在规模上扩大了,在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段,随着科学技术日益运用于行政管理之中,社会公众也日渐对呆滞笨拙的行政组织日益不满,提出了改革政府,建立一个精干、高效、运转协调的行政组织的要求。
在有些发展中国家,随着计划经济体制向市场经济体制的转轨,原有的大政府模式的行政组织也日益受到质疑;行政组织的大包大揽。无所不包、无所不能的神后逐渐被打破,建立一个适应市场经济体制的廉政、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。可以说经济体制的转轨,引发了一轮又一轮日益高涨的行政组织变革浪潮。
(三)政治制度的更迭导致行政组织的变革
1.政治制度的质变,影响行政组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度,是制度性质的根本性变化,它决定着行政组织为谁服务的问题,使行政组织发生了根本性质的变化。此时,行政组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。
2.政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下,某些具体政治制度的变动。如我国理顺党政关系,政企关系的改革,人治型管理体制向法治型民主体制的转变,都是在根本政治制度不变的前提下,某些具体管理制度的变动,属于政治制度量变的范畴。它对行政组织的职能范围、独立程度等也发挥着深刻而具体的影响。
3.政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响,在影响行政组织变革的众多政治制度中,政党制度的影响也是很重要的一个方面。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化,也会改变行政组织追求的目标。从现代各国
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