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第五章 行政组织结构 第一节 行政组织结构概述 一、行政组织结构的含义 “结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。 何为行政组织要素，在本书第一章‘结论’中对此有两种提法。第一种提法是行政组织是由人、目标、特定的人际关系这三种要素组合而成。第二种提法是行政组织有物质要素和精神要素两大类。物质要素由人员、经费、物质条件所构成；精神要素由目标、权责结构、人际关系所构成。后一种提法实际上是前一种提法的具体化和展开。在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。 人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。现将其如何具体排列组合为四个层次分述如下。 第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位、工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。 第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性，也要体现在每个工作单位的工作性虽相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。 第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成级政府组织。其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以此而形成一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。 第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。它是由各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。各级政府有机排列组合成一个国家的政府系统，其有机性要根据各国政府向权力分工体制而定。集权制、分权制、均权制国家，对各级政府的目标、责任、权力的排列组合方式皆有所不同。这点在下一章“行政组织体制”中将专门阐述。 行政组织就是由这以个层次的要素排列组合而成的一个国家的整个行政组织系统。行政组织的结构就是行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现。这个框架由四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工提根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。行政组织结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的。其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。 二、行政组织结构的功能 在行政机制的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。 （一）合理的组织结构，能有效地满足行政组织目标的需要 组织是一群人为实现既定的目标而有机地结合的整体。合理的组织结构能使组织中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统的设置，恰到好处地满足行政组织目标的需要。即每个层次都是按照社会需要设置的，它没有虚设的部门、单位、职位，也没有漏设的部门、单位、职位；行政组织的各个岗位、各个部门、各个层级，在分工与合作的有机组合下，能发挥组织个体与群体的智慧和力量，共赴事功，为实现既定的组织目标而努力奋斗，能最优地实现行政组织目标。 （二）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪。调动工作人员的积极性 合理的组织结构．为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使组织人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。合理的组织结构能因事挥人，因才施用，使事得