我国自然保护区立法问题研究.doc

我国自然保护区立法问题研究 　　【摘要】自然保护区立法问题在我国理论界、实务界已有热烈的讨论，但一直未形成基本共识。全国人大环资委组织起草的《自然保护地法》(草案征求意见稿)与《自然保护区域法》(征求意见稿草案)在2006年先后出台，有关争议更加激烈。鉴于我国目前有关自然保护区的立法现状和现实需要，本文主要从我国自然保护区现状、我国自然保护区现行立法的总体概况、我国自然保护区现行立法缺陷方面进行分析，试图提出一些有效的建议。 　 　　一、我国自然保护区现状 　　自然保护区的概念有广义和狭义之分。广义的自然保护区是指法律加以特殊保护的各种自然地域的总称，不仅仅只是包括自然保护区本身，还包括风景名胜区、国际公园、自然遗迹地等。狭义的自然保护区是指以保护特殊生态系统、进行科学研究为主要目的而划分的自然保护区，也就是严格意义上的自然保护区。我国1994年颁布了《自然保护区条例》中明确规定自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。显然我国的自然保护区概念采纳的是狭义的自然保护区概念。 　　自美国于1872年建立世界上第一个国家公园——黄石公园以后，各国开始意识到对某地的自然环境和自然资源给予特殊保护的重要性，纷纷建立各种各样的保护区或者保护地。因此，自然保护区在世界各地开始迅速发展。 　　在我国，提出并建立自然保护区经历了一段较长的时期，经历了从无到有、从小到大、从单一到综合的过程。我国自然保护区的发展大致分为三个阶段： 　　起步阶段：1956年到1965年。1956年我国在广东省建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，1958年在云南省建立了西双版纳自然保护区。此后，在黑龙江、吉林、陕西、四川、广东、广西等省（区）陆续建立了自然保护区。到1965年为止，我国正式建立了19处自然保护区，面积为64.8万公顷。 　　缓慢发展阶段：1966年到1978年。“文化大革命”期间，我国的自然保护区受到严重的破坏，甚至有些自然保护区已经失去了保护的价值。直到1973年自然保护区的建设才开始缓慢发展，到1978年底，全国建立了34处自然保护区，面积达到126.5万公顷，占国土面积的0.13%。 　　快速发展阶段：1978年至今。党的十一届三种全会以来，我国的自然保护区得到迅速发展。1996年召开的第四次全国环境保护会议上提出：“加快自然保护区建设和湿地保护，到‘九五’末期，全国自然保护区面积力争达到国土面积的10%。” 根据《2001年全国环境统计公报》，截止到2001年底，中国已建立不同级别、各种类型的自然保护区1551个，总面积12989万公顷。另外，云南的高黎贡山、吉林的长白山、广东的鼎湖山、四川的卧龙和九寨沟等14个自然保护区加入了国际人与生物圈保护区网络。此后，截至2005年底，我国自然保护数量已达到2349个（不含港澳台地区），总面积14994.90万hm2，约占我国陆地领土面积的14.99%。2005年至今，自然保护区的设立和建设仍然在快速发展。 　　我国的自然保护区初步形成类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的全国自然保护区网络。我国自然保护区体系的特点是面积小的保护区多，超过10万公顷的保护区较少；保护区管理多元化；多数保护区管理级别低，县市级保护区数量占了很大一部分比例。 　　二、我国自然保护区立法现状 　　（一）相关法律和国际公约中对自然保护区的规定 　　1.我国《宪法》关于自然环境保护的规定。既是自然保护区立法的依据，也是自然保护区法律规范的重要组成部分。《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。 　　2.环境保护法规定。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。 　　3.中华人民共和国森林法规定。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。 　　4.中华人民共和国野生动物保护法规定。国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。自然保护区的划