[基层政府法制监督的困境与出路.doc

基层政府法制监督的困境与出路 --贯彻《陕西省依法行政监督办法》的几点思考 政府法制工作最根本的目标在于推动依法行政，保证法律的正确实施，权力的有效运用，行政管理的有序进行。因此，政府法制监督是政府法制工作最重要的内容。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》专门规定了“对行政行为的监督”，为基层政府法制监督提供了依据。《陕西省依法行政监督办法》确立了政府法制监督在行政监督中的基础地位，政府法制监督作为行政内部监督的一种形式，第一次得到法律的支持，为政府法制监督指明了方向，提供了保障。 一、必要性 （一）政府法制监督是依法行政的重要动力。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的实施主体是市县政府，是需要政府法制机构组织完成的。监督是组织领导的必然要素，没有监督就无所谓组织，更谈不上领导，也不存在行政机关的有效运作，也不存在工作高效落实，行政机关内部的法制监督不仅是必要的，而且在一定程度上比其他形式的监督更全面、更有效。从法制机构的职能上看，加强对依法行政和行政执法的监督是其主要职能之一，与国、省法制机构主要承担立法职能不同，市县法制机构主要承担行政执法监督与基层依法行政的组织协调，其核心就是督促、检查、激励与推动，其实质就是监督。 （二）政府法制监督是行政管理的自我优化。县乡政府处在的第一线，贯彻国家的方针政策、执行法律是其工作的主要内容，其行为直接针对人民群众，权力的行施直接关系人民群众的具体利益。具体执行行为受利益的因素、体制的因素及人为的因素的影响，往往与立法原则及社会管理目标偏离，违背了经济社会发展的价值取向，有时甚至演变为异己力量。需要强有力的监督，而政府法制机构业务相对独立性，比较超脱的地位适应承担监督工作。现代行政管理因为社会经济技术的迅速发展以及专业化和技术化程度的提高，使行政自由裁权广泛运用，对其合法性、合理性、适当性的判断，政府法制监督有监督形式难以达到的优势。 （三）政府法制监督是内部监督体系完善的表现。行政内部监督主要有以下三种形式，一是层级监督（上级对下级行政监督）；二是专门监督，如审计、监察机关的监督；三是职务监督。包括同级行政职能部门对一般管理机关的监督，如财政、卫生、劳动安全、统计等部门对其他机关的监督，以及不同级别和不同地区行政机关因业务往来监督。而政府法制监督属于层级监督，主要代表政府对下级行政机关贯彻实施法律情况进行监督，包括规范性文件审查（抽象行政行为）及许可、处罚的监督（具体行政行为），涵盖了层级监督的主要方面。尤其是复议监督，以其严格的程序和法定的效力，是防范违法或者不当行为的有力形式。 二、困难 但因政府法制监督工作起步晚，进展不平衡，许多体制、机制，甚至是人为因素还困扰着监督效能的发挥，归纳起来有以下四个方面： （一）监督范围不清。主要表现为：一是监督的范围不全面。部分行政机关如工商、国税、地税、技术监督等，实际上行使地方一级政府的行政管理职能，但由于隶属于条条部门，干部的任用及工资福利不属于法制监督的范畴，监督不全面。二是临时行政执法主体责权不明确。如节能办公室、重大项目建设办公室、农家乐管理办公室，没有相应的法律依据，隶属谁管理？执法管理活动是委托还是授权不清楚，县级政府法制机构难以开展有效的监督。三是执法任务较重的部门，虽然代表地方一级政府行使行政执法和行政管理权，因为接受双层管理，同级政府的法制机构在监督工作中存在人员、专业技能的局限性。如公安、工商等部门行政执法是否滥用处罚权，超范围超标准收费等等，自上而下，自成一体，同级政府法制机构的监督活动受到排斥。 （二）监督方式不新。一是考核监督流于形式。考核的主体不明确，每年由政府法制工作机构牵头组织的考核，是针对一级政府或政府各部门，还是其法制机构的工作？因此，一些行政机关就把这些责任全部推给法制机构。二是考核内容不确定，一年一变,让被考者无所适从；三是考核项目无针对性，常常与其它考核内容重叠，无针对性。多年来，年年的主要考核内容依然是组织领导、队伍建设、学习培训、监督检查等内容，相当一部分考核指标实际上是被考核单位或部门的年度常规工作。四是主动监督不主动。如明察暗访、投诉受理等有效的主动监督方式长期被纪委、监察等部门采用，政府法制机构在适用的过程中受条件所限，难开展，无新意。五是被动监督无结果。政府法制机构在备案、审查监督方面存在的问题是，不能做到有备必复，有件必答，相当一部分备案项目有因无果，监督工作的严肃性和连续性不够。 （三）监督力量不强。一是政府法制机构自身的规格职级不高，区县政府法制办为部门管理的二级机构，难以独立开展相应的执法监督工作。二是人员素质良莠不齐的现象明显，人员流动频繁，非法律专业人员所占比重较大。三是职能作用的发挥难以与时俱进。由于尚未形成良好的依法行政的法制氛围，难以充分发挥监督作用。例如