景区管理体制的优化.doc

二、我国旅游景区管理体制存在的问题 1、多头管理，体制不清 目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同的程度的多重管理等三个明显特征，现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。 我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的政府部门管理，风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位，本身既有保护的职能，又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。我国风景名胜资源和文物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部门管理。必要时成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等，作为国家资源所有者代表，统一实施管理权。这些景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规，确定开发利用方针，制定和审批保护和发展规划并监督其实施，审核有关开发项目的可行性报告和方案，有的代表政府管理区域内的民政事务。 2、机制落后，观念保守 我国旅游景区微观主体机制落后，观念保守。风景名胜区、文物点、博物馆等，有些是社会公益事业，不能严格按企业来要求。现在造成的情况是不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的，进行企业化运作，但在机制上又是落后的，在观念上自然是保守的。也有的明确是企业，但又赋予一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。 3、秩序混乱，服务较差 旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到确实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一些都是这样发生的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。 4、资源破坏，环境污染 我国旅游景区资源与环境保护的问题，表现在旅游景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业开发旅游资源，景区建设庸俗化，对旅游资源的破坏很大。许多旅游景区出现资源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。 5、条块分割，名实不符 我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的风景名胜区，都可以看到在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”，破坏景观的现象比比皆是。 6、财政困难，举步艰难 国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。区内居民和职工迫于生计，开山取石、毁林伐木、捕猎动物，破坏资源和环境的现象屡禁不止。等于是捧着金碗要饭吃，宝贵的资源成为了财政的负担。 7、政企不分，政事不分 在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数出不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费，另一方面是风景旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事业、旅游业和地方经济的发展。 三、我国景区管理体制改革的对策 对我国景区管理体制改革的认识要将其放到我国经济、政治改革的大背景下来考查。一方面，现今景区管理体制的缺陷是与我国不同地区各异的经济条件有直接关系的，不同的经济发展时间，经济要素的相对价格不同，导致各主体之间的经济利益对比关系不同，必然要求体制的变革；另一方面，景区管理体制是附属于国家行政管理体制基础上的，地方政府对景区的管理方式和理念不可避免地带有行政指令的色彩，而且当今的政绩考核机制将景区发展带来的经济收益置于很高的位置，一时难以改变。 由此可见，我国景区管理体制改革是一项长期、艰巨、并会涉及多方利益的复杂而痛苦的过程。以下仅从个人角度，谈对我国景区管理体制改革的