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中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案4行政论文... 中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案 　六，结论 　　1农地征用中出现的利益分配问题和劳动力安置问题都和农村土地制度的产权缺陷有关，而这一缺陷有其深刻的历史背景。 　　家庭联产承包责任制的意义是革命性的，但它是在人民公社体制内部产生并推广的。中国的农民在这一制度安排下享有了以前无法享有的自主权，但从另一个角度说，他们只是在集体成果上交后享有剩余分配权的集体成员。因而，家庭联产承包责任制的出现首先面对的是如何保护国家和集体利益的问题。只有在国家利益得到相当保障的前提下，才具有制度创新的可能性。保留集体作为土地所有权的主体地位，这恰恰是制度得以创新的合法性前提。 　　2要解决农地征用过程中出现的种种问题，最关键的是明晰农地制度的产权关系。 　　只有产权明晰后，才有可能出现土地所有权代表谈判的声音。产权关系的明晰与私有产权是两回事。我们并不能说，只有私人产权和发育较为完全的市场才能增加经济效率，而集体产权和政府活动只会降低经济效率。私有产权完全的市场制度也是在一定的社会背景之下才突现它的意义。 　　农地征用过程中出现的问题不是一个建立私有产权的问题。浦东农地征用的现实说明，产权制度的缺陷在于产权主体不清、具体的产权不明以及法律的不完善等等。改革的关键并不是是否产权私有的问题，而是在现有的条件下能否私有的问题。如果说，在国家的行政权力依旧强制性地介入土地市场的情况下进行土地私有，那么极有可能导致的局面是，利益迅速流向某一社会群体从而产生严重的贫富差距。在目前国家行政权力依旧控制土地市场的情况下，提出产权私有只能是一种理想。 　　因此，在目前的情况下，急待解决的第一步是在现有农地集体所有的框架内明确所有权的主体，并在法律上保障所有权主体的权利和义务关系。较为现实的做法依旧是农地的所有权归集体所有，但是这并不是说今后一直坚持土地的集体所有。 　　3农村产权集体所有依旧是一种受限制的产权。 　　国家是土地市场的宏观调控者。土地资源的稀缺性使国家必须以必要的强制力实行对土地的宏观管理，如土地所有者产权不能自由转让，只能在一定期限有偿出租或让渡等等。 　　但是，国家对土地的控制模式急待转变。在浦东的开发中，似乎任何商业的开发行为都有一个“公共目的”的标榜，而真正的“公共”开发项目，如市政工程，由于与其他商业开发行为相混同而体现不出其“公共性”。因此，有必要区分公共开发项目和商业开发项目，并对不同的开发项目进行不同的管制，而不是简单的进行所有权的置换而后构成国家对开发土地的垄断。例如，对商业开发行为，农村集体产权的代表可以在国家政策的允许下与用地单位协商具体的安置补偿费和劳动力安置问题，倘若农民的利益得到侵犯，可以以法律的形式解决纠纷。 　　本文并不是主张国家的权力完全退出对土地的控制，关键在于国家行政管理模式的转变，在于农村集体组织谈判能力的加强，在于以法律的形式具体巩固集体所有权的表现形式。 　　注释： 　　 《上海城市规划志》第121页，上海社会科学院出版社，1999年3月。 　　 《上海房地产志》第293页，上海社会科学院出版社，1993年3月版。 　　 《上海城市规划志》，同前，第119页。 　　 浦东新区土地开发主要采用了预征与实征相结合的方式。预征主要指对规划城市用地范围内的土地以耕地面积算，先向拥有集体所有土地的单位交付预征费的30％，将土地转为国有土地。这时已经完成了所有权和管理权的转换，但土地的用途和使用权暂且不变，到实征时只须交付70％的补偿费即完成动迁。与此相对，实征是相对于近期开发而言的一次性的征地。不论是预征还是实征，土地征用的实质没有改变，不同的只是时间长短而已。 　　 参见《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。 　　 见《农村人民公社工作条例修正草案》（“农业六十条”）第四章。 　　 载于《上海房地产志》，同前，第336页。 　　 上海市城市建设局1958年7月由市建筑管理局与市政工程局合并而成。 　　 1979年2月决定重建上海市规划局（上海市城市规划建筑管理局），原市城市建设局的建筑管理处归规划局领导。1991年上海市城市规划建筑管理局由改名为上海市城市规划管理局。 　　 到了1985年，为了明确城市土地管理部门的权限，建立了上海市土地管理局，把市房地局的地政管理和市规划局有关征用调拨土地工作部分划归市土地管理局管理。这时建设用地的审批程序是先由市规划局选址定点，确定用地范围后，由市土地局根据市规划局审批的用地规划许可证确定用地面积，再办理土地使用审批手续。 　　[11]见上海市人民政府令1992年11号《上海市建设用地管理办法》第三十三条。