[第3章政策系统与政策行为者.ppt

第一节 政策系统的构成及其环境 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。 对政策系统可从两个层次展开分析：从系统内部的结构要素和从系统与环境的关系。 一、公共政策的主体与客体 1.公共政策的主体 立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。公共政策的主体可以分为官方（权力）主体和非官方（非权力）主体（以公共政策主体是否具有公共权力来划分） 一、公共政策的主体与客体 现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状态。 因此，政党权力有时候完全可能会成为凌驾于三种权力之上的至高权力，从这个意义上讲，政党也有可能会成为没站在官方决策者行列的“超官方决策者” 1． 立法机关：????立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。 ?在美国，一般而言，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权，如在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾，强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定，但在国防和外交政策的制定方面，总统比国会拥有更大的权力。很多时候，总统的意志左右了国会的决定。而美国各州的立法机关却常常因为其职责范围的限制或专业人士辅助不力，难以对较为复杂的或技术性强的立法事务采取主动。它们往往只是简单地批准和通过一些专业部门所提交的法案。当然，至于其它方面的一些一般性事务如治理犯罪等，州立法机关显然具有独立决策的能力，因为这些事务并不需要特殊的技能和科技方面的专业知识。? ??? 英国的情况与美国有所不同，英国议会所批准和通过的法律往往是那些首先由政党提出，其后由文官起草，然后由政府（首相和内阁）提交的法案。英国下院在批准立法的过程中拥有绝对权力，起着至关重要的作用。 而在前苏联，立法机关－最高苏维埃受布尔什维克制约，通常只是起象征性作用，它们不得不批准那些由布尔什维克高官所作出的决定。同样，在拉美一些国家里，立法机关受到行政机关的严密控制，几乎难以在独立决策的意义上行使其立法权。对于这样的政治模式，政策学家如果把许多研究精力放在立法组织和立法程序上的话，那么他们只能是白白地浪费自己的时间。 在某些国家如非洲的一些国家，则根本没有建立过立法机关，而且它们认为也没有必要建立这样的机构。 2． 行政决策机关：????一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的提法。 就美国而言，总统在进行立法领导方面的权威显然已经被确定，并作为必不可少的规定而被人们所普遍接受。委员会制导致了国会领导的分散，加之缺少强有力的政党权威，使国会越来越依赖于总统提出的立法建议。而且，国会还常常将一些非常重大的决策权授予总统，特别是在需要高度集中的外交和军事领域，总统所拥有的合法权力和行动自由比其在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。???? 叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）认为，行政部门对政策制定的影响在发展中国家要比在发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，所以政务部门无须去考虑建立政治联盟的问题，它们有更多的决策自主权。” 简言之，发展中国家的决策体制和结构一般非常简单，主要决策权都掌握在行政部门手中，利益集团由于很少能够在政治体系中独立发挥作用，所以它们很难对政策制定构成多大的影响. 3． 行政执行机关：????传统行政学认为，政策往往是由政府中的“政治”部门制定的，行政执行部门只是或多或少地以自主的方式实施这些政策。然而，现代的人们已经越来越明确地认识到，政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割，行政执行部门对政策制定不是没有影响，而是有很大影响。当我们把政策定义为政府在特定领域所采取的实际行动时，这一点就更为明显。行政执行部门不仅能够参与一些法律法规和方面性政策的制定，而且能够使