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对行政行为司法审查的范围：事实问题 周永坤 苏州大学 教授 司法审查的范围实质即司法权与行政权的分野，亦即司法权在多大的边界内、多强的程度上可以对行政行为予以司法控制。确定科学的对事实审查的范围，对于行政执法行为的质量及行政效率至关重要。 迄今为止的世界近现代法律史，尤其是二战以后的当代法律史是一部司法审查范围不断扩大的历史。正所谓物极必反，司法审查并非越大越好，必须安排在适度的范围内，因为过度的司法审查会降低行政效率，一旦司法取代行政权则又会导致“前门拒虎，后门进狼”的悲局。由于行政事务的复杂性，适度的行政自由裁量实属必须。 这样，司法审查的范围问题就十分突出，成为现代行政法发展的一个主要标志。 广义的司法审查的范围涉及两大问题：一是法院对何种性质的事件享有最后的裁判权，行政机关对何种性质的事件享有最后决断权，此即通常所讲的受案范围问题。大陆法系的行政法重受案范围的划定，以此作为区分行政权与司法权的主要手段。二是对个案审查的强度或程度问题，这是狭义的司法审查范围。狭义的司法审查范围又包含两方面的间题：其一是当该案性质上属受案范围时，法院的审查权限于审查法律间题还是审查法律问题与事实向题；其二是法院对案件的审查限于合法与否还是包括合法性与合理性，即是否对自由裁量行为和不确定法律概念具有审查权？ 本文只讨论狭义的司法审查范围的第一方面—事实问题，采取横向和纵向比较的 方法，以揭示在事实问题上各国法律发展的共同趋势及利弊得失，以期寻找我国的最佳立法选择。 （一）英美模式：严格区分事实问题与法律问题，从原则上不审查到部分审查再到原则上审查 英美法在此问题上的历史起点是区分事实问题与法律问题，法院只审查法律问题，而事实间题的确定权在行政机关。之所以形成此种格局，有其历史、现实和观念上的原因。首先，司法审查的性质在英美法属特殊形式的“上诉”。在历史上，英美法历来有法律审和事实审之分。上诉审一般为法律审，除少数例外，确定事实是基层法院的事，由此而产生了类似于上诉审的司法审查只限于审查法律问题，事实问题由类似于初审法院地位的行政机关去解决的惯例。其次，英美法特别是美国法的行政程序相对于司法审查制度发达较早（1947），且相当完备。在美国人眼里，行政程序是控制行政行为的主要力量。客观上，由于严密的行政程序—调查、听证、公开、公众参与等—事实问题在行政阶段解决的合法性、合理性程序也确实较高，事实问题也变得相对简单，两造的分歧减少，司法介入的必要性降低，使法院可以腾出手来专心于研究法律间题。其三，在观念上，英美人认为法律解释权属法院，法院是最终解决法律问题的权威机构，因此法院对行政机关职权范围内的事不宜过多干预，以免越俎代庖。其四，英美法系法官特有的司法自律传统的作用不能忽视。对事实问题的确定常常与政策有关，而法官一般避免介入政策之争，以免失去客观公正的立场，有损法院威望。例如，确定一个工作者是“雇员”还是“独立的缔约人”这个事实问题涉及到该工作者是否享有劳资法规定的权利，而这又是一个政策间题。害怕麻烦也是司法自律的原因。正像英国行政法学家彼德?凯恩所言，法院早就认识到查明事实的困难，上诉法院一般不愿介入初审法院调查事实，除非他们确信弄错了。发生了什么事情的直接证据常常不充分，因而会陷入“发生了什么”的争议，即环境（间接）证据很重要，而审查证据，不论是直接的，还是间接的，很大程度上依靠调查目击者的人格以证实他的可信度，这是上诉法院不愿干的，因为这将使上诉法院处于不利地位，“这是为什么法院行使司法审查权不愿涉及事实问题的原因，而且……司法程序主要不是用来解决事实争议的” 。司法自律的另一重要原因是司法机关认识到事实问题的答案不是唯一的，可能有多种答案具有相同的合理性，一旦卷入将引起无休止的争论。最后，功利的考虑也是英国法院不愿审查事实的理由。事实只涉及个案，而法律涉及一类案件，为了不至将有限的、不足的司法力量纠缠于个案，提高司法社会的效益也要求不涉及事实问题 。 但是，实际上“事实问题”与“法律问题”是难以截然分开的，法院也并不是完全不审查事实间题。不过何种事实可审查，何者不可审查，在法律上长期处于模糊状态，所以法院原则上对事实问题不予审查。直到1922年的一个判例（R? V? Nat Bell Liquors Itd）才确定了一般原则。对部分事实问题予以审查。在该案中，枢密院明确指出，法院无权撤销一个决定制作者可以不要证据有权径行作出的决定。法律是否可以干涉对错误事实的决定，取决于该事实是管辖权的基础，而不在于决定者在行使无可争议的管辖权中的错误。 此案开创了一个先例：将事实区分为管辖权事实和非管辖权事实，法院只审查管辖权事实。 所谓管辖权事实（Juri