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第四章 西方国家政府机构比较 【内容提要】 西方国家基本类型的政府机构包括行政首脑办事机构、职能机构和直属机构。各国行政首脑办事机构都具有秘书性、参谋性和协调性的特征，但在机构和人员数量、具体设置、人员构成方面存在差别。各国政府职能机构都隶属于行政首脑，实行层级结构制，但在等级层次、职能机构的具体设置和管理范围方面各有自己的特点。各国政府直属机构的内在构成最为复杂，组成方式也不拘一格，在隶属关系、机构设置、管理方式、机构分布和地位、管理职能方面的区别明显。 西方国家中央政府中大量存在着临时机构这类机构形式，对西方国家临时机构产生动因、设置依据、与常设机构的关系及其的终结等方面的考察构成了西方国家临时机构从产生到终结的一个动态过程；西方国家存在的临时机构自身有一些弊端，但其存在有着必然性和长期性，如何兴利除弊，西方各国采取了一些措施。本节在介绍西方国家中央政府职能部门下设的一级行政机构（司局机构）的一般特点和发展趋势的基础上，对这些国家司局机构的设置原则和所发挥的职能做了一定的共性分析和差异比较。 政府机构是政府履行其职能的主体，因此政府机构设置是否合理是决定政府行政效能的关键因素。第一、西方政府机构设置的内在依据，也就是政府机构的设置是以政府职能为依据，并随着政府职能的发展变化而变化的；第二、西方政府机构设置的现实依据，即政府机构设置应满足国内外形势和现实的客观要求；第三、西方政府机构设置的直接动力，西方政府机构管理社会事务的方式，以及自身内部管理方式的变化是西方政府机构设置直接动力来源；最后主要从利益集团和社会舆论两方面分析了西方政府机构设置的间接因素。 政府机构改革是西方国家新公共管理运动的重要内容，本节主要从动态的角度对在这一时代背景下西方经济合作与发展组织主要成员国的政府机构改革进行比较，既从改革的共同动力、模式和进程把握各国机构改革的普遍趋势，又从改革动力机制、改革强度和改革具体模式的差异分析了各国改革的个性特征。 政府机构是实现行政职能的工具。西方国家的政府机构以行政职能为依据，随行政职能的变化而变化。 第一节 基本类型的西方政府机构 各国政府机构的总体框架包括三大部分：行政首脑办事机构、职能机构和直属机构。不同的国家在具体设置、职能、地位、权限等方面各不相同。 一、行政首脑办事机构 由于政府职能日益扩大，行政首脑个人能力、精力、时间的有限决定行政首脑不可能事必躬亲，全权处理所有事务。为此，各国行政首脑办事机构应运而生。在不同国家，行政首脑办事机构称谓各不相同，一般而言，总统制国家称总统府，责任内阁制国家称总理府。如，美国称总统府，英国称首相办事机构，法国称总统府，联邦德国称总理府，日本称总理府。 1．办事机构职能特征 （1）秘书性，即协助行政首脑处理日常事务、起草文件、下达通知等。各国行政首脑办事机构作为行政首脑的辅助机构，其首要特征是协助处理日常事务，使行政首脑从日常琐事处理来往函件和准备简况、汇报材料。法国设立总统府办公厅和私人秘书处。总统府办公厅的职责是处理总统日常公务，如负责确定总统接见名单，安排总统接见，准备总统旅行事务等，私人秘书处负责处理总统本人相关事务。德国设立总统府，负责处理如筹备会议、拟定议事日程等日常事务。日本总理府下设的总理大臣官房负责处理日常办公事务。 （2）参谋性，即为行政首脑提供情报、信息、政策建议等。现代社会经济迅速发展，知识更替迅速，信息瞬息万变。组织信息咨询，进行信息搜集、分析处理，已成为各国保证政府有效履行职能的有力手段。行政首脑的重要地位、决策职责决定行政首脑必然设立辅助行政首脑的信息、咨询、参谋机构。例如，英国首相办公室下设政治办公室和政策小组，负责为首相提供政治咨询、政策建议。美国总统办事机构下设的国家安全委员会、中央情报局、政策发展办公室、科技政策办公室等充当总统智囊团，负责提供国家内政、外交、军事等方面的信息、政策建议。法国总统府设总秘书处、私人军事参谋部，负责就重大政治问题向总统提供建议。德国总理府负责为总理收集情报、信息，提供建议等。 （3）协调职能，即协调总统与各行政部门、社会团体、新闻媒体间的关系。政府系统有效运作的一个重要因素是各行政部门之间的内部协作、配合，政府与外界环境如新闻媒体、社会团体等的沟通、协调。为保证行政首脑领导下的行政系统正常运转，有必要建立专门的沟通渠道，加强行政首脑与其管辖部门、外界环境等的沟通。例如，美国总统府下设总统办事室负责总统与国会、政府各部门及新闻界之间的关系。英国设立首相新闻发布处，其任务是负责处理公共关系和充当首相与新闻记者的联络处。法国总统府办公厅、总秘书处负责总统与报界、政府及各部门的联系。德国总理府负责各种工作及与联邦议院联系。日本总理府负责综合调整各部门的政策和措施。 除上述共同之处外，