从社会资本角度出发的PPP模式探究-方程..docx

从社会资本角度出发的PPP模式探究PPP项目的发展背景和内涵PPP（Public-Private Partnership,简称PPP）项目是指“政府和社会资本合作”的项目。43号文（《国务院关于加强地方性政府债务管理的意见》国发〔2014〕43号）对地方政府融资举债设立了明确的约束限制机制，限制了地方平台融资之后，随之而来的问题是公益性项目如何建设运作。PPP模式顺势成为当下最热门和值得探讨的项目运作方式。图1：43号文设定的政府项目融资机制。PPP项目的三大特征是：伙伴关系、利益共享、风险共担。而由PPP模式这一轮的推动背景可知，PPP模式的核心内涵在于：公私合营、债务隔离。公私合营。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。从对比理解上来看，“PPP”模式相对于“BOT”模式的不同之处，在于企业个体要不要承担项目的全部投建和实施行为，BOT中由企业全部承担投建，政府与企业为发包与承包的上下关系。而PPP模式中项目投建由政府和企业共同实施，各有分工，政府与企业为一定程度上的平等合作关系，即所谓“公私合营”。这其中，首先涉及政府的职能转变，由社会产品的提供者和管理者，转变为社会资本的合作者以及项目监督者。PPP模式中将政府和企业作为平等主体，让双方的合同应属于民商法范畴，而非行政诉讼合同。这对于政府显然是极大地地位转变和职能挑战。其次，对于社会资本而言，PPP模式也是一次全新的合作模式，面临政府这个新的商业伙伴，项目之中必定会产生更多的不可控因素，究竟政府是否能树立起契约精神，能在多大程度上实践契约精神，能否实现通过“合同条款”而不是“行政权力”来约束政企双方的行为等种种尚不可知，具体运作模式必定是需要在社会资本和政府的反复博弈过程中摸索建立。鉴于此，在PPP项目中，社会资本可以按照商业市场规则谈判投建，但同时也应明白，项目合作中政府切实做到职能转变的难度和不现实性，积极与政府博弈谈判，力争最优结果。案例:结合鸟巢PPP项目失败的案例，简单探析一下与政府合作的难度。鸟巢项目总投资31.39亿元，由北京市政府出资58%，社会资本联合体（中信集团为主）出资42%进行投建。该项目不但有政府的高出资比例与隐形担保支持，作为进一步的保障，中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款：北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。然而，在强强联合的表面下，却出现了多种问题。暂且抛开其中其他矛盾因素，从政府方面出现的几点要素，是导致该项目失败的重要因素：1、开工后，北京市政府重新调整鸟巢设计（项目设计权从开始便不在投标方手中），决定取消可闭合顶盖、减少商业面积、减少停车位，大大影响了体育场的商业价值，减少后期项目收益（如：取消可闭合顶盖使鸟巢的品牌度和独一性大为降低，之前预计的全天候商演无法实现）；2、北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权，但要求项目公司必须使用该设计。这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位，同时也影响项目公司使用无形资产对体育场赛后商业运营。3、项目过程中与财务、法律制度的冲突且很难协调，出现原本政府承诺了30年内不拿钱的条款无法实现等情况。4、在投资协议中的兜底条款：北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益——是一个无法量化的条款，因而最终现实意义可以说是落空。最终，在国家体育场正式引入赛后运营的一年后，北京市人民政府与中信联合体签署协议，由政府接手运营权后，意味着该PPP项目的应用失败。当然在其中还有其他许多导致失败的因素，但其中政府出现的各种问题，非常值得我们今日推进PPP项目时借鉴。2、债务隔离。43号文重点解决的是地方债务沉疴之弊，通过以PPP模式运作项目，地方政府实际已经和项目的债务隔离开来。PPP三大特征中的“风险共担”并不意味着，政府会对项目的债务负责。PPP项目中，政府与社会资本共同发起成立特别目的公司（Special Purpose Vehicle，简称“SPV”），即项目公司，该项目公司可以通过贷款、企业债等各种方式融资举债，但所产生的一切债务均不属于政府债务或者是政府或有债务的范畴，PPP的债务可依靠财政补贴，但政府不承担SPV的偿债责任。因此，政府不可能为SPV公司或者社会资本的投资提供担保。 图2:43号文设定的政府举债机制其中对于政府而言，PPP模式产生的意义除了约束举债之外，更深远的意义在于改变政府职能、体制机制变革，尽管这些深远影响有待后续政策的进一步推动和社会市场的反复博弈才能显现，但对于眼下而言，隔离债务是首要迫切之务，明白了政府的这一点用意，才能更好地在项目谈判和实施中设计切实可行的有利方案。同时，PPP的推进确实已经掀起了市场，尤其是基建城镇化市场投资模式的巨