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美国公共行政思想的四个时代一、POSDCORB正统论（1926—1946）（一）背景大萧条和第二次世界大战期间，对计划、组织和安排人事等提出急切的需求。（二）主要内容及特点雷德纳怀特于1926年出版了《公共行政理论研究导论》，这本教科书中提出了管理的七项功能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，一个体面的知识架构形成，这本书的出版标志着公共行政的学科建设起来。1937年，古立克的《行政学论文集》认为怀特提出的七项功能，是好的行政实践的七个严格的步骤。这一时期公共行政学研究的特点：（1）政治-行政二分法成为公共行政学的理论基础；（2）致力于一般或普遍原则的探讨；（3）强调将效率原则作为最高标准，研究如何提高政府工作效率和节省政府开支。（三）核心词经济、效率、有效性、政治行政二分法（四）评价1.意义：（1）正统论的研究推动了行政学学科的起步和建设。怀特的著作勾划了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进了大学课堂。1939年，美国成立了全国行政学会，交流、发展、传播公共行政的知识与资料，以增进公共行政的研究。至此，公共行政学作为政治学中一门独立的分支而被确立了下来。（2）将政治行政的二分法作为公共行政学的理论基础，开辟了公共行政学研究的一条路径。此后的各个阶段，学者们都围绕政行二分法进行讨论，促进了公共行政学研究的发展。2.缺陷：（1）它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制(正式政府组织机构)的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；忽视了对人（人是整个机构最有活力的部分，人的行为影响行政效率）的研究。（2）它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，混淆了事实与价值，陷入了价值困扰；（3）固定的、刻板的、严肃的原则对于处理纷繁复杂的行政问题是最有效率的吗？它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则，其科学、严谨性受到质疑。（4）效率至上标准被不恰当地过分推崇，而价值因素如公平标准则被忽视。但是，1926——1946年的公共行政理论研究，是同当时的行政实践状况大体呼应的。受时代条件限制，它在理论上不可能发展得十分成熟和完备。这一阶段其发展意义大于弊处。二、社会科学异端（二战后1947—1967）（一）背景第二次世界大战后，由于战争开阔了人们的视野，战争期间所使用的如运筹学等一系列新的科学技术把军事单位转向民间和政府部门，从而使人们在认识上发生了一些较大的变化，正统论已经无法解决一些实质性的问题，早期的行政学理论体系和方法论受到了挑战。用传统的观点和方法来研究行政已显得捉襟见肘。20世纪40年代，一群被视为“异端”的年轻学者，如达尔、西蒙、沃尔多等一批新的行政学者应运而生。（二）主要内容及特点1947年达尔发表了《公共行政科学：三个问题》，文章中，达尔（1）对政治与行政两分法进行了批判；（2）倡导超越对“理性人”的理解，说明人在组织中行动的作用；（3）强调环境对行政学的影响，认为行政学研究不能束缚在技术至上，应该与社会、历史、经济等环境相适应。1947年西蒙出版的《行政行为：行政组织中的决策过程研究》一书中，对传统的研究方法提出了异议。他认为：（1）一些所谓的原理充其量不过是民间智慧的精华罢了，事实上被赋予了一种不严谨、不科学的东西；（2）西蒙从事实与价值的关系角度，对政治与行政二分原则提出了质疑，政治与行政问题实际上都包含着事实与价值的因素，行政行为中也必需有些价值判断，只不过在政治问题中价值因素占主导地位，而在行政问题中则是事实因素占主导地位；（3）西蒙认为行政学应该建立在一个跨学科的“有限理性”的决策模式之上，倡导量化、科学性和严谨性等实证主义的研究方法。沃尔多于1952年发表了《民主行政理论的发展》，文章（1）批判了政治行政二分法；（2）举起了反对“效率至上”的传统公共行政的大旗，开创了倡导“社会公平”等规范价值的新公共学派，他认为效率绝不是核心价值，更不是唯一价值和终极目标。这一时期行政学研究的特点是：（1）注重人在组织中的作用：（2）批判政治行政二分法；（3）跨学科研究；（4）量化、有限理性和实证主义的研究方法；（5）以“西沃之争”为主线。（三）核心词跨学科、严格的现实主义、有限理性、量化、实证主义、行为主义（四）评价1.意义：（1）学者们批判政治行政二分，为民主理想主义和新公共行政的出现奠定了思想基础；（2）由于西蒙建立了一个较为完整的决策理论，并且成功地在公共行政研究中引入了主流社会科学的研究标准，因而使得整个公共行政的管理由“科学管理”阶段开始走向“管理科学”阶段，发生了一个从定性到定量的转变过程。从而重新确立了公共行政学的学科地位、学术身份和学理规范。（3）西蒙等其他学者成功引入