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全球化与公共政策过程 北京航空航天大学公共管理学院 任丙强* 摘 要：随着全球化程度的日益深化，公共政策在一定程度上已经超出了民族国家的范围。全球化对公共政策的影响主要表现在四个方面：政策的作用范围、政策的利益相关者、政策权力的分配和政策的独立性。文章从政策过程角度，较为深入的解释和评价了全球化对公共政策的影响。 关键词：全球化；公共政策；政策过程 公共政策是一个国家治理社会的重要手段和方式，是政府意志的一种体现，其独立性及其在自身管辖范围内的权威性充分显示了现代主权国家的特征。一般来说，公共政策局限于单独的民族国家范围之内，在公共政策制定过程中，其他国家或国际组织在一般情况下，仅仅是公共政策的外部环境。即使是外交政策，其效力范围仍在本国之内。 然而，全球化日益成为一种不得不面对的事实。全球化的发展不断冲击民族国家的地位及其作用，因此，以往在国家范围内和层面上的理论和实践不得不发生重要的改变。正如美国学者莱斯利·辛克莱所指出：“全球化理念的核心特征在于，当下诸多理论问题已不可能在民族国家的层面，即以单一国家和与其相关的国际关系为平台展开有效的研究，因此，这些问题必须放在全球化的视野里予以考量。”所以，对于民族国家的公共政策来说，就需要进行重新思考。虽然很多全球化著作都涉及到全球化对政策能力的挑战和冲击，但是目前公共政策理论的框架与模式却没有充分重视全球化的影响。因此，文章从政策过程角度，来研究全球化对公共政策制定的影响。 一、全球化的主要涵义 全球化是对当前世界经济、技术、文化、政治等方面发生的转型过程的一种概括。然而，由于不同学者对于这种变化的理解具有较大的分歧，至今为止没有一个能够令大多数人信服的权威定义。一般来说，经济学家倾向于将全球化视为经济生产、服务和消费的全球扩展，资本、劳动和技术跨国界的自由转移。金融自由化、全球市场的出现和跨国公司的增加等成为全球化的主要体现。因此，全球化被视为“资本主义的胜利”，即“经济战胜政治，团体需求战胜公共政策，私人利益战胜公共利益，跨国公司战胜民族国家。” 而社会学家除注意到全球化的经济涵义之外，还特别强调全球化的核心意义在于地域、时空概念的深刻转变。全球化意味着由于科技的进步，世界各个地方都密切地联系起来，从而形成时空“压缩”。时间和空间对人们的束缚越来越小，因此，人类的行为方式发生了重大变化。吉登斯认为全球化是时空的伸延（time-space distanciation）过程，是“世界范围内的社会关系的强化，这种关系以这样一种方式将彼此相距遥远的地域连接起来，即此地发生的事件可能是由于许多英里以外的异地事件而引起，反之亦然。”而罗兰·罗伯森着重强调全球化的文化涵义，他认为：“全球化既指世界的压缩（compression），又指认为世界是一个整体的意识的增强。” 也有学者对于全球化涵义的理解相对狭窄，斯克特（Jan Aart Scholte）认为全球化是一种全新现象的指称。全球化不同于普遍化、国际化和自由化三个旧的概念，而应当是“解除领土化”（deterritorialisation）。这种意义上的全球化不同于上述一般意义上的时空压缩，斯克特认为它或多或少是当今独一无二的现象。因为全球的交易没有固定的地域位置，领土的边界也不会造成特殊的阻碍，地域上的距离在瞬间就可以克服。总之当前的全球化与历史上获得的时空收缩有质的不同。 总之，全球化是一个或一系列体现社会关系和交易的空间组织的变革过程，它产生了跨大陆或跨区域的流动以及活动、交流以及权力实现的网络。因此，从较广的涵义来看，全球化包含了以下重要的方面： 1. 资本和劳动等生产要素跨国界的自由流动，货物的生产、消费、服务分散于世界各个角落。 2. 通讯与运输科技的迅速发展，使时空关系发生了深刻变革，人们对于时间、地域的控制能力增强，越来越意识到人类共同生活在一个舞台。 3. 国际政府组织、非政府组织以及跨国公司等非国家行为体大量出现，它们对于民族国家产生了不同程度的限制。 4. 通讯、互联网等数字科技的发展使得国家更加难以监控其国界。 5. 各种事件、组织以及国家之间相互依赖与相互影响逐渐加深。 以上列举的全球化各方面之间密切联系，也有所重叠。全球化与民族国家的关系成为一个焦点。全球化为人类的行为提供了一个统一的行动场所，这在一定程度上克服了领土疆界的限制，因此各种相关的活动也必须置于全球化的维度之下。在日趋整合的世界里，一个国家的选择会受到其他国家、组织、团体及个人的限制，同样也直接影响到它们的利益。从这样的角度来看，民族国家的公共决策必然受到全球化的强烈影响。 二、公共政策的转变 一般来说，公共政策是一个国家的政府在本国范围内，为了解决社会公共问题，进行社会利益的公正分配，保障公民权利而制定和执行的各种规则、规范和制度。在全球