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公私伙伴关系（PPP）的概念、特征与职能 贾 康 孙 洁 中国财政学会 2014-03-26 15:12:35 内容提要 公私伙伴关系已经被广泛应用到各种公共产品和服务当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理的视角概括了PPP的概念，并从公私伙伴关系的概念、特征和职能三个层面力求较全面地认识PPP，强调了其对于经济社会转轨中促进制度、机制创新的意义和职能。 ［关键词］公私伙伴 关系 本质 “竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”[①]。马歇尔在其《经济学原理》中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人们往往认为，在市场经济中竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不排斥合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。 一、概念 关于PPP的概念目前还没有一个大家公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。英文Public Private Partnerships(简称PPP) 也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。 （一）机构给PPP的概念 1．联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 2．联合国培训研究院的概念是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[②]。 3．欧盟委员会的概念是：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务[③]。 4．美国PPP国家委员会的概念是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求[④]。 5．加拿大PPP国家委员会的概念是：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求[⑤]。 （二）专家给的概念 1．PPP，首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产的提供物品和服务的任何安排。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目(E.S.Savas,2002)。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作（Perry Davis, ed.,1986）。 2．PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系（Kernaghan）。 3．PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务。这种模式通常有如下特征(G. Peirson, P. Mcbride, 1996)： 公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施（是否付款作为回报要视情况而定）； 由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施； 由公私部门指定基础设施的运行特性； 私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务（通常对运营和定价进行限制）； 在协议到期后，私营部门实体同意向公共部门移交基础设施（是否付款视情况而定）。 4．PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务（Armstrong）。 5．PPP，在两个或多个实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利（Treasury Board Secretariat, Impediments to Partnering）。 通过上面众多概念可以看出，虽然无论是机构或是专家，对PPP都还没有形成一个完全一致的表述，但是，从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是