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基于制度视角的公共政策议程* Study on Public Policy Agenda: the Perspective of Institution □许克祥 内容提要 公共政策议程是政策制定的起始阶段，是社会问题变为政策问题的关键环节，并直接影响着政策质量。本文从制度角度分析了政策议程，认为政策议程本质上是政策问题确定的一种制度安排，以此为基础分析了政策议程的正式制度安排和非正式制度安排。文章描述了当代中国公共政策议程的过程，指出由于压力型科层制的政策组织和民主集中制的政策决策体制，使中国公共政策议程具有很强的内在推动特征。 关键词 政策议程 制度安排 内在推动 制度分析 作者单位 安徽工业大学行政管理系 安徽马鞍山 243002 Xu Kexiang Abstract: Public policy agenda is the first process of policy making an, the key tache of turning society problem into policy problem and directly influences quality of public policy. This article analyzes policy agenda based on institution, considers that the policy agenda essence is the institution arrangement of policy problem deciding, and discusses formal and informal policy agenda on institution. This paper describes contemporary public policy agenda process and characteristic of China because of inner-impulse bureaucratic policy organization and democratic centralism policy making system.. Key Words: policy agenda, institution arrangement, inner-impulse, institutional analysis 任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可接受性和合法性。学术界提出了不同的公共政策议程，乔恩·谢泼德和哈文·沃斯（1987）提出“社会问题”政策议程，约翰·金顿（1995）提出“政策窗”政策议程和拉雷·格斯顿（2001）提出“触发机制”政策议程。[1]国内多数学者接受了公共政策议程为系统议程和机构议程两种类型，但也有学者认为政策议程就是机构议程。[2]本文认为任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质，由此认为政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排，并依此分析了中国公共政策议程的过程和特征。 一、公共政策议程是一种制度安排 关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程。对政策议程西方国家也有两种观点：莱梅·霍佩（1984）从功能角度界定政策议程，将公共政策议程定义为“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求”；托马斯·A·柏克兰德（2001）从问题视角把政策议程认定为“一系列问题的集合，是对那些引起公众或政策机构的行动计划的过程，它提供一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”[3]中国学者张金马（2004）认为：“公共政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”中西学者的不同界定，典型体现了中西政治文化的差异，以美国为代表的西方社会是一种多元政治文化，政策问题的利益集团提出是其在政策议程反映，而中国政策议程更多的是政府制定规则的决策。 这些分析说明了公共政策的典型特征，事实上公共政策都是在一定的制度环境中制定出来的。换言之，所有的决策者也都是在一定的政治制度和经济社会文化环境下决定政策的，他们的决策行为受制度环境的限制和影响。从本质上讲，公共政策议程是政府确定的一系列规则并执行、监督这些规则实施的制度性安排。“制度安排”是管束特定行为模型和关系的一套行为规则，是一种政治行为。 任何公共政策都是一定制度的