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第三章 问题界定 教学目标：把握政策问题的涵义、了解政策问题的种类、明确政策问题界定的步骤及方法。 教学重点：政策问题的涵义及特征、政策问题界定的步骤、政策问题界定的方法及应用 教学难点：政策问题界定的步骤、政策问题界定的方法及应用 教学方式：理论讲授、案例分析 课时分配：8课时 第一节 政策问题的性质 一、什么是政策问题 （一）学者们的不同界定 1.迪里：“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。” 2.琼斯：“政策问题是一种人们的需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且要加以解决的公共问题。” 3.富勒和迈耶尔：“社会问题是一种情境，即一种被相当数目的人们认定与他们所持的某些社会规范产生偏离的情形，这种偏离的情形，只有靠众人集体的行动，才能消除或改善，单凭一个或少数几个人的力量是无法做到的。” 4.布鲁默：社会问题存在于一个集体界定的过程之中，包括五个形成阶段，即社会问题的出现、社会问题取得合法性、动员各种活动研讨该问题、形成官方行动、将官方计划付诸实际的执行。 5.林永波、张世贤：“政策问题乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。” （二）基本构成要素 1.一种客观条件或情况 2.是被感知的 3.是大多数人所感知到的一种情况 4.价值、利益、要求的冲突 5.需要、受剥夺、不满足感的产生 6.团体活动过程 7.权威当局认为有必要采取行动加以解决的问题 （三）含义（本教材的界定） 政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。 二、政策问题的特征 （一）依赖性 （二）主观性 （三）人工性 （四）动态性 三、政策问题的种类 （一）琼斯的分类 1.外交：国与国之间的关系 2.国防：美国军事，对其他国家的军事援助、军备控制； 3.国内：人力资源、物理的和自然的资源、民权、社会控制、经济控制、政府组织、税收、对州和地方的资金援助、政府开支等。 （二）邓恩的分类 1.结构良好的问题（well-structured problems） 指那些包含了一个或几个决策者或少数几个备选方案的问题。效用（价值）反映了目标的共识，这些目标可以根据决策者的偏好来加以明确地排列。每个备选方案的结果或者已知是完全的确定性、或者是在可能出现错误的可接受的边际范围内 。 2.结构适中的问题（moderately structured problems） 指那些包含了一个或几个决策者和相对有限数量备选答案的问题。效用（价值）也反映了目标上的共识，且这些目标能够清楚地排列出来。但是，备选方案的结果既不是确定的、或是在可接受的错误的边际范围内可计算的 。 3.结构不良的问题（ill-structured problems） 指那些包含了许多不同的决策者，其效用（价值）或者未知、或者不可能一致地加以排列的问题。结构良好的问题和结构适中的问题反映了共识，而结构不良的问题的主要特征是各种竞争着的目标的冲突。政策备选方案及其结果可能是未知的，因此，风险或不确定性的估计是不可能的。 选择的问题并不是揭示已知的决定了的关系，或者计算与政策备选方案相联系的风险或不确定性，而是定义问题的性质。 第二节 问题界定的过程 一、问题界定与问题解决 （一）传统的观点 1.政策分析是否需要发现或界定问题？ 传统的观点认为，政策分析者不必为发现问题或在问题界定上先下一番功夫，就能够成功地查明、评估和推荐各种解决问题的方法。 2.传统的观点是否正确呢？ 政策分析确实是为了解决问题，但是却需要首先进行问题发现和界定。 （二）问题界定的任务 1.分析者究竟发挥什么作用呢？ 邓恩指出，“成功的问题解决要求分析者为一个清楚论述了的问题获得正确的解决办法，成功的问题构造要求分析者为模糊的、缺乏定义的问题获得创造性地解决办法”。 2.分析者在问题界定中要思考哪些问题？ 这种状况是如何产生的？它为什么是一个问题？谁认为它是问题？为什么需要提出解决此问题的方法？解决此问题的办法有哪些？在问题及解决办法上有哪些不同的观点？哪一种解决办法是可以接受的？进行分析有哪些资源上的限制？ 二、问题界定的步骤或阶段 （一）邓恩的观点 1.问题界定的构成 在政策分析中，问题构造（界定）优先于问题解决，问题构造（界定）可以看作是由问题探索、问题定义、问题具体化和问题感知四个相互联