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完善地方政府第三方绩效评估体系的思考 摘要：第三方绩效评估是由独立于政府部门之外的社会组织对政府绩效水平所进行的评估。当前中国以体制内评估为主体，其评估活动的封闭性严重制约着绩效水平的发挥，这与建设服务型政府的目标相违背。评估主体的确定影响着评估结论的真实性与有效性，对平衡各方利益，提高政府执政水平有重要作用。为此，从评估主体入手，对构建第三方绩效评估体系进行思考，并以“广东模式”为研究对象，提出整合评估主体的利益取向、实施二次评估等政策建议，以期建立与中国国情相适应的地方政府绩效评估模式。 关键词：第三方绩效评估；地方政府；评估主体 服务型政府是一种至今最为成熟的模式，是建立在成熟的市场经济和成熟的公民社会基础上，其主要理论基础是20世纪70年代末的新公共管理理论，该理论又吸收了公共选择理论和委托—代理理论的合理内涵。在以公民为本位的政府治理模式中，服务型政府必然也是绩效型政府，通过以结果为导向的政府绩效评估，依据产出与目标来衡量政府绩效，有效地推动了政府运行机制的变革，对创新政府管理模式，提升政府执政水平起着积极作用。 一、政府第三方绩效评估体系的内涵 依据绩效评估组织主体的来源不同，学术界将政府绩效评估划分为体制内评估模式与体制外评估模式两种。体制内评估以政府系统内的自我评估、上级对下级部门的评估以及同级部门间进行的评估为主体，体制外评估则以独立于政府部门之外的其他社会组织与公众负责实施。具体来看中国绩效评估以体制内评估为主体，其中上级评估是当前国内主流的绩效评估模式。由于评估主体的单一，在某种程度上产生了不恰当的“自我批评”，这种即是“裁判长”又是“运动员”的评估模式，忽视了社会认同与支持，直接影响评估结论的有效性。当前主导的体制内评估既受传统文化与价值观念的影响，也是“压力型”政府体制的直接体现，致使独立于政府之外的评估机构难以参与到评估当中。当前中国的政府绩效评估仍处于发展的初级阶段，在评估理念与实践中存有不足，规范化程度不高，绩效指标体系设置不合理。由于受制度缺失、信息不对称等因素影响，第三方绩效评估并没有发挥其应有作用。为改进与完善中国政府绩效评估体系，将政府绩效评估与服务型政府治理理念有效结合起来，在评估主体中凸显社会组织与公众的广泛参与，提高政府绩效评估的规范化程度，采用科学合理的评估技术与方法，逐步建立多重政府绩效评估体系变得越发重要。 二、制约地方政府第三方绩效评估体系的因素 某市为西部地区某一地级市，其开展政府绩效评估始于1993年。在近年来的实践与探索中，逐步建立了横向的各部门目标管理考核与纵向的所辖县区、县区对所辖乡镇进行目标绩效考核，其绩效考核评估体系在考核指标的设置、考核的程序方法等方面进行着自我改进与完善，为当地经济社会发展发挥了重要作用。在地方政府绩效评估领域某市具有一定的代表性，为此笔者依托当地实际情况分析制约地方政府绩效评估的因素。如图1所示，某市从成立绩效评估领导小组到评估结果的反馈与利用始终以政府为主导的绩效评估模式，但通过结合政府自我评估、上级评估、同级评估、下级评估和社会公众评估相结合的360°综合评估体系，使得评估对象的上级、同级部门与社会公众有效地参与到政府绩效评估的整体活动中，初步实现了评估主体的多元化，评估过程的科学性、民主性进一步增强。在考评程序上，增加了单位互评、民意调查、综合评价等环节(见图2)，在评估方法上，采用定性与定量相结合的方法，增强了评估结果的准确性与客观性。最后在评估结果运用上，通过将绩效评估结果向评估对象进行反馈，加大结果利用程度，依据绩效评估结果对评估对象进行奖惩，强化评估的激励作用，使绩效评估在推动政府职能转变过程中发挥着不可替代的关键作用。 (一)在传统文化与价值观影响下公众参与不足 传统中国在几千年的社会政治结构中和政治权力体制中，逐步形成了与西方国家怀疑政府、质疑权威所不同的伦理型文化价值观念。这种文化价值观念本质上是一种道德诉求，要求当权统治者爱民、重民，能推行仁政，教化有方。正是在这种“以民为本”为核心内容的儒家思想教化下，逐步形成了“君臣父子”的伦理交易和维护社会等级秩序的至上公理和准则。受此种文化价值观念的影响，民众致希望于官员的道德自律而不是监督与评价政府官员的行为。 (二)评估过程有效管理面临的不足 在绩效评估过程中面临诸如能否有效管理，工作效率能否得以保障，信息的公开程度以及评估对象的配合程度都对结果的利用起着至关重要的作用。第一，评估机构自主性不高。社会组织与公众在政治机制内缺乏自主性，虽然产生了特定的利益要求，不过由于具体情况束缚，其独立性也将难以保障，严重抑制其发展；第二，经验较少。即使有一定的行政资源，与体制内专业的评估部门相比，从评估理论、途径乃至方式、手段均无法保障评估结果的合理性与有效性。 (三)单一评估主体的被