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中国公共政策执行中的异化现象原因分析框架 卞飞 2008级行政管理 2080060106 [摘 要] 异化现象是我国公共政策执行中长期存在的一种普遍现象。本文拟建立一个分析框架，把影响公共政策执行的因素作为自变量，异化现象作为因变量，并对相关变量做初步的理论性分析，以期对中国公共政策执行中的异化现象产生原因作一较全面的了解。 [关键词] 公共政策 执行 异化 框架 一、前言 自1951年哈罗德·拉斯维尔发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策作为一种新的研究领域正逐步成为学术界和实务界的聚焦点之一。现代政府应以谋求社会的公共利益最大化为最高宗旨。作为权威的、合法的、并具有强制性的社会公共权力主体——政府，其以公共政策作为管理社会公共事务的主要方式和手段。 改革开放以来，中国公共政策的执行是国内外许多学者的研究焦点。但中国公共政策的执行具有自身的特殊性和复杂性，这使得其具有了有别于西方的丰富的内涵。公共政策执行的成败对于中国的改革实践具有重要意义和影响。而在实践中，中国公共政策执行过程中的“初衷是龙、结果是虫”、“上有政策、下有对策”等非正常的异化现象时有发生。虽然我们制定了一系列的法律和公共政策，但是其原初目标总是会产生偏离，执行的有效程度偏低[1]。其原因所在值得深刻思索和探究。本文拟在前人研究的基础上，试图从宏观上进行把握，以整体的视角分析各类变量，提出分析我国改革开放以来公共政策执行中的异化现象原因的分析框架。 二、概念的界定和理论的前提假设 （一）公共政策概念的界定 关于公共政策的涵义，伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。这个定义受政治与行政二分的影响，对政策内容规定的过窄。戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。此定义侧重于公共政策的价值分配功能。而拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划。公共政策过程实际上是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表达、利益分配、利益落实、信息反馈(实际上是新一轮的利益表达和综合)及政策的再制定循环而成[2]，是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共性是公共政策的核心价值。 而公共政策的执行是一个动态过程，是实践政策的中介环节，是将政策目标转化为现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。公共政策的执行也是检验公共政策正确性的标准，执行效果是修正和完善公共政策的基本依据。 （二）理论的两个前提假设 资源稀缺是经济学的一个基本假设。人类有着无限的需求，但社会的资源是有限的。在政策科学领域，资源的稀缺假设不仅指经济资源的稀缺，还指社会政治资源的稀缺[3]。如果社会资源无限丰富，就不需要创造出公共政策以对社会资源和利益进行权威性的分配。在资源稀缺这种条件的制约下，人们之间的利益矛盾和冲突具有长期性和不可避免性，因而要把社会的政策安排与资源的稀缺性联系起来分析。正是由于资源的稀缺性与人们需要的满足和利益的实现有着如此密切的关系，所以才会有各种政策执行问题的存在。稀缺性这个事实引起了权衡比较资源的各种可能的用途并加以选择的必要性[4]。 理性经济人假设是西方经济学对人类经济行为的基本假设[5]。在政策科学中，理性经济人不仅追逐经济利益，而且也追逐政治利益、文化利益等其他各方面的利益。中国公共政策执行中政府及其人员和公众都具有经济人的特点。政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有“经济人”的特点：或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是“经济人”思维方式的延伸[6]。故此，在执行公共政策时，必须考虑“经济人”对于实现公共政策目标的负面作用，防止执行过程中的异化现象发生。 三、相关变量和分析框架的的确立 如前所提，改革开放以来中国公共政策的执行是国内外许多学者的研究焦点。并在研究的基础上形成了一些相关的理论模型，主要有三种[7]：官僚制模型,是指在规范意义上以韦伯的官僚制为标准,分析政策执行中的个体、制度与官僚制的差距,从而得出实现政策目标的政策执行建议的研究范式；政治动员模型，是指在中国公共政策的执行过程中,决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行,或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的现象；博弈模型，认为中国的公共政策执行是决策者与执行者、执行者与执行者,基于各自利益之上的博弈过程。 上述三种模型分别从不同角度解释了中国公共政策执行现象，然而都解释得不够充分。