中国养老保险实施统筹以后-北大国家发展研究院BiMBA.docVIP

No. C1999001 1999-10 中国养老保险省级统筹以后的矛盾分析与对策研究 国家计委宏观经济研究院教授 江春泽 香港中文大学行政管理学教授 李南雄 一、调查研究的背景 众所周知，统一的社会保障体制是市场经济体制的重要的不可或缺的组成部分，而养老保险又是整个社会保障体制的主要内容之一。自80年代以来，随着市场取向改革进程的发展，中国的养老保险体制改革大体上经历了三个阶段： 第一阶段是将退休费用从企业统筹改为社会统筹。这里所谓的社会统筹也就是地方统筹，而且根据当时的历史条件，统筹的层次不高，基本上是在县级范围内。这项改革从1983年10月开始。在试点经验的基础上，国务院于1991年颁发了国发[1991]33号文件，指导和推动了这项改革的迅速发展。到1995年底，原来的国有企业全部实现了县级或县级以上范围的统筹，还有2219个县市对集体企业职工的养老保险实行了统筹，有764个县市对外商投资企业的职工实行了统筹。全国共有8738.2万职工和2241.2万退休人员参加退休费用社会统筹。这一阶段的改革效果主要是缓解了企业间退休费用负担畸重畸轻的矛盾，有利于企业平等地参与市场竞争。而且根据33号文件确定的“以支定收，略有结余，留有部分积累”的资金筹集原则，滚存结余了429.8亿元基本养老保险基金。 第二阶段是选择符合中国国情的改革目标模式。综观世界各国养老金的筹集与支付方式虽各有特点，但基本上是两种模式，即现收现付式（Pay as you go,简写为 P-A-Y-G）与预筹积累式（Funded System）。现收现付制就是“从现今的职员收费来支付现在老年人的养老金”。这实际上是收入分配在代际之间的横向平衡，即向劳动年龄的在职职工收缴而支付给已退出劳动领域的老年人，这是代际互济、社会互助、注重公平的模式。但这是先代人与后代人之间的博奕。今后35年间，世界上超过60岁的人口将从9%增加到16%，而由于寿命延长和生育率下降，到2030年中国的老年人将占世界老年人口的四分之一，到那时，为支付老年人的退休费用，则要加重劳动人口的负担，威胁后代人类的生存。因此，世界上已经出现对现收现付制进行改革的呼声和趋势，连“富甲天下”的美国也惊呼其社会保障体制如不大改，则2010年要出现赤字，2029年要破产。预筹积累模式又有完全预筹积累式（Fully-Funded System）与部分预筹积累式(Partially-Funded System)之别。预筹积累式的特征是本代人对自己的收入进行跨时间的分配，即“为自己省钱，把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收入的年老时期使用”，这实际上是本代人自己一生收入与分配的纵向平衡，这是更强调个人自我保障的模式，也可以被看作是一种强制储蓄型。新加坡等国家预筹公积金的模式，曾受到中国的关注。中国在这一阶段广泛地考察和借鉴了外国的经验，对模式的选择展开了广泛的争论，并通过多种方案的试验与总结经验，终于取得了基本的共识，并在中共十四届三中全会的《决定》中明确选择了符合中国国情的社会统筹与个人帐户相结合的部分预筹积累模式。这是把社会互济与自我保障两方面的优势结合起来，把公平和效率结合起来的混合型模式。社会保障领域的国际权威专家认为中国在这方面具有首创性。中国在选择改革目标模式时，还接受了世界银行专家倡导的“三根支柱”和外国保险机构推荐的国际通行的基本养老保险、补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三层次相结合结构的养老保险体系，在1995年3月1日国务院发布的国发[1995]6号文件中明确提出了“资金来源多渠道”、“保险方式多层次”的原则。这里讨论的主要是第一层次即国家通过法制强制实施的基本养老保险问题。 第三个阶段是结束管理体制多头分散的局面，并实施省级范围统筹。管理体制多头分散有历史原因。因为50年代初的社会保障是按人群分设从而分别由不同部门管理的，机关干部由人事部管理，企业工人由劳动部管理，城镇贫困救济、军属优抚及农村扶贫由民政部主管。这种多头、分散而又交叉管理的局面，不仅长期以来政出多门、人为地造成一些矛盾和不平衡，而且也是社会保障体制改革以来意见难于统一、形成“四方会谈”或“五龙治水”*局面的重要根源，甚至在执行既定的统一政策时也会因多头的管理部门的利益差别而出现裂痕。在改企业统筹为社会统筹的过程中， ---------------------------------------------------------- *指社会保障改革分别由劳动部、人事部、国家经济体制改革委员会、民政部以及卫生部（关于医疗改革）等从各自不同的角度设计方案，意见不一。 又出现过新的多头分散管理，除地方统筹有县市级、地市级、省级等不同层次外，还有11个部门的系统统