公私合作-地方财政研究.docVIP

2014年第4期(总第236期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2014年3月15日 本期主题：公私合作(PPP) [按]党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。其中的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”清晰地赋予了政府与私人合作（即PPP）建造、经营城市基础设施明确的法律地位，为公私合作在城镇化过程中发挥更大作用奠定了政策基础。目前，公私合作已成为许多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，有效地促进了各国基础设施的发展。虽然，政府与私人合作基础设施建设经营在我国已有尝试，但作为经济社会改革发展的一种法定模式，在我国最高权力层面，还是首次提出。由此看出，中央对政府与私人合作的态度，已不单单是一种改革的方法模式问题，而是改革发展取向问题。本期将与大家一起走近公私合作，了解其含义、方式、优越之处和难以回避的负面效应，并在回顾国内外公私合作实践的基础之上提出促进我国公私合作健康发展的几个关键。 公私合作的含义及方式 公私合作源于英语Public-Private Partnership，简称PPP，也有“公私合作伙伴关系”、“公私合作关系”、“公私合作模式”、“官方/民间合作”、“公共民营合作制”等不同译法。公共合作伙伴的代表是地方或国家政府，私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。作为一个本质性特点，公私合作的标的物一般是公共基础设施（如电信、机场、电厂、路桥、煤气、路灯、供水、排污、轨道交通等），鉴于其公共性与垄断性，理应由政府负责提供，但出于资金、利益和效率的考虑，交由私人去提供，这就需要有政府的委托授权。党的十八届三中全会《关于若干改革问题的决定》中提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，指的就是政府委托授权，这也是公私合作在准入资格上与普通企业经营的一个重大区别。从这个意义上讲，公私合作的含义应该是指政府通过委托授权，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务的过程，其特征是特许经营，其目的是在实现政府职能的同时提升效率，也为非公共部门带来利益，有效解决公共产品不足的问题。 然而，政府提供公共产品的初衷是职能职责要求，私人参与公共产品提供是受利益驱动，二者目标取向的矛盾需要找到一种折中兼顾的途径，方能实现彼此的目的，从而就有了公私合作的具体方式： 1.设计建造（Design and build，简称DB）：由私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，这种合作往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。 2.运营与维护合同（Operation and Maintenance，简称OM）：私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内运营公有资产，而公共合作伙伴保留资产的所有权。 3建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，简称BOT）：指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，合作期满后将设施移交给公共部门的合作伙伴。BOT主要有DBFO、BOO和BOOT三种基本形式。其中DBFO指设计-建造-融资-经营（Design-Build-Finance-Operate），即私营部门的合作伙伴设计，融资并建造一个新的基础设施，以长期租赁的形式，运行和维护该基础设施。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施转交给公共部门的合作伙伴；BOO指建设-拥有-经营（Build-Own-Operate），即私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久经营基础设施。BOOT指建设-拥有-经营-转让（Build-Own-Operate-Transfer），项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府，属BOT演变的一种投资方式。此外，BOT还有多种演变形式，如BT、TOT等，但无论怎样变化，都离不开三个基本特征，即项目合作、利益共享与风险共担。 优越之处和负面效应 一、公私合作的优越之处 公私合作模式在公共产品提供中引入了社会资本，这是市场经济下政府实现自身职能的一种创新，具有明显的进步意义。 1.有助发掘全社会资源，让公共福利实现长期中的最大化。单一的国有企业提供公共产品易滋生腐败与低效；而完全靠市场提供则会因资本的逐利性而形成垄断暴利，侵占公共福利或因“免费搭车”而失灵。而公私合作