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中国地方政府债务及其风险 中国农业大学农业经济系 李秉龙 博士 教授 目前，我国若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务。 《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》和《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》中规定，除国务院规定之外，地方政府不得向社会公开集资，任何形式的有偿集资利率不得超过同期国库券利率。同时，国家还以各种形式明确规定，地方政府不得对外举借债务。 一、地方政府债务含义界定与分类 二、中国地方政府债务风险 三、中国地方政府债务风险的形成机理 四、中国地方政府债务风险的防范与化解 一、地方政府债务含义界定与分类 （一）地方政府债务含义 根据债的法律定义，债是指按照合同的约定或依据法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人，所以，债务是指在债的关系中乙方（债务人）按约定的条件向另一方（债权人）承担为或不为一定行为的义务。 地方政府债务概念界定的三点含义 一是地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务。 二是地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入（含发债和借款收入）之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项。 三是地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。 （二）地方政府债务范围的界定 1．地方政府的债务收入 2．地方政府担保的债务 3．地方政府的欠款和挂帐 4．准地方政府债务 5．地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁 （三）地方政府债务的分类 1．根据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和间接债务 2．根据债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务 3．根据债务的表现形式，可以将地方政府债务分为赤字性债务和融资性债务 二、我国地方政府债务风险 （一）地方政府债务的内在风险 1．地方政府债务的总量风险 2．地方政府债务的结构风险 （1）外债偿还压力逐年增大 （2）财政赤字与历史挂账不堪重负 （3）地方政府担保债务隐患巨大 （4）县级与乡镇政府债务负担沉重 （5）隐性债务不容忽视 3．地方政府债务的利率与汇率风险 4．地方政府债务的效率风险 首先，从债务的使用效率来看，债务资金作为一种有偿性资金，是需要到期还本付息的。 其次，就债务的管理效率而言，一种高效的债务管理制度不仅可以促进债务资金的合理有效使用，最大限度地发挥债务资金的效益，而且由于任何举债都要面临偿债风险，所以在举债前通盘考虑项目效益、偿还能力和地方财政的承受能力，以确保适度举债是地方政府债务管理的重要目标之一。 （二）地方政府债务的外在风险 1．增加税费或进一步加重债务负担的风险 2．向上级政府转嫁债务的风险 3．影响宏观经济效果的风险 三、中国地方政府债务风险的形成机理 （一）体制转轨尚未到位引发的债务风险 1．政府与市场关系未调整到位引发地方政府债务风险 2．政企分离并未实现，引发地方政府债务风险 3．财政收入的“计划至上”助长了地方政府债务风险 （二）财政体制改革不够彻底诱发债务风险 1．政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的普遍存在，是导致地方政府偿债意识淡薄的财政制度性因素之一。 2．地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要，是导致地方政府债务增加的又一重要财政制度性因素。 （三）债务管理不善加大了地方政府债务风险 1．地方政府债务管理制度严重滞后，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制，加大了债务风险。 首先，地方政府债务的偿债责任不明，加大了债务风险 其次，地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学翔实的项目论证，加大了债务风险 最后，对地方政府非法融资的处罚力度偏小，不足以控制债务风险 2．债务管理体制条块分割、各自为政，难以进行有效的债务风险量化管理 3．地方政府缺乏直接融资渠道 四、中国地方政府债务风险的防范与化解 （一）尽快转变地方政府的经济职能，减轻地方政府的财政支出压力和债务融资压力 （二）进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件 （三）加强地方政府债务管理的制度建设，积极防范与化解地方政府债务风险 1．建立健全统一的地方政府债务管理体制 2．建立起地方政府债务相应的管理与风险防范机制 首先，建立地方政府债务信息公开披露制度 其次，实行严格规范的债务投资决策机制 第三，建立健全地方政府担保机制，减轻潜在的债务风险 第四，要建立地方财政偿债机制 第五，