财政透明度研究述评==.doc

财政透明度研究述评== 当代关于透明度的社会含义是与公共领域和生意场上的诚信联系在一起的。增强透明度可以使经济中交易成本最小化，成为预防腐败和增强公共责任的前提条件。财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。财政透明度由此受到国际货币基金组织（IMF）、世界银行、经合组织（OECD）和许多国家的高度关注，学术机构和研究人员也把它视为宏观经济稳定、政府良治和财政公平的一个重要的前提条件。在经济全球化的背景下，国际社会担心任何国家宏观经济的不稳定都会迅速对世界经济产生不良影响。为此，IMF和OECD都制定了财政透明度的最佳做法准则，作为指导各国财政透明度实践的指南。 　　财政透明度最初在欧盟国家得以强调和执行。由于担心其中一国不良的财政政策造成的后果将成为其他国家的沉重负担，在面临各成员国为实现马斯特里赫特条约规定的财政目标而有可能大造假账的严峻形势下，欧盟国家首先对财政透明度问题进行了讨论，并将其作为加强财政管理的首要目标。一些经济转型国家，如东欧各国，在转型过程中出现了严重的贫困问题，公众和一些非政府组织将解决此问题的希望寄托于预算改革，迫使政府增加财政透明度和民主参与度。 　　一、Kopits和Craig的定义 　　初始的财政透明度的定义是由Kopits和Craig （1998）给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。他们从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行详细说明。 　　1.制度透明度。对政府财政行为进行全面制度界定，包括公开政府的结构及功能，对公共部门和私人部门要有清晰的界定；公开预算过程，解释预算方案的财政目的和优先顺序、披露绩效评价和财务审计结果；税收方面，强调公民纳税要有明确的法律基础；公开政府管制的成本估计等。 　　2.会计透明度。向公众详细披露有关财务信息，包括各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等。Kopits和Craig认为，政府预算报告的财务账目范围应包括中央政府和地方政府在内的一般政府基金和社会保障基金等预算外基金以及公共企业的准财政活动。他们列举了一些提高会计透明度方面的必要措施，主要是按照权责发生制记账（以弥补收付实现制只着眼于现金流的不足）、准确评价政府资产和债务（金融资产）、公开年度支出的各个经济主体和用途的细目，公开年度收入细目等。 　　3.指标与预测的透明度。政府不仅要公布与财政平衡相关的若干指标以及政府总负债和净负债等与财政相关的指标，而且还应公布对一些财政分析性指标的测算，包括结构性和循环性的财政平衡、财政的可持续性（稳定债务的基本水平）、未设偿债准备金的政府债务净值等。他们指出，要实现短、中、长期财政预测的透明，就应尊重事实，明确区分基本情形（政策未发生变化的情况下）和政策发生变化时的情形。 　　给财政透明度下一个准确的定义是很困难的，因为透明度关键的是对“度”的把握，从不同的角度观察，透明度是有区别的。Kopits和Craig并没有明确确定财政透明“度”的含义，只是从范围上指出了政府应该披露信息的透明要求，而信息披露的对象、方式、时效等因素在一定程度上也影响着透明度的实现。 　　二、预算的复杂性与透明度 　　现代国家的预算制度非常复杂，这种复杂性的产生部分是随着经济的发展不可避免的，部分则是人为的（A.Alesina＆R.Perotti，1996）。不管怎样，一个显然的事实是，复杂的预算在政府项目的真实成本和纳税人可观察到的成本之间导入了一个楔子，隐藏了其真实的成本收益关系，从而给纳税人造成一种财政幻觉，使选民无法掌握真实的预算信息，很有可能会做出不利于自己的行为和选择。如高估公共支出的利益，低估税收的成本，结果减少了政治家的财政责任，给政治家留下可乘之机。同时，债务又给选民提供了一个避免增加税收负担的机会，选民也可能会像政府期望的那样赞成比他们意愿更高水平的支出和赤字。政治家本身就有动力隐瞒税收，夸大支出的利益，隐瞒政府负债，而预算的复杂性又给他们提供了这一可能，所以他们几乎没有激励去产生简单、清晰和透明的预算，而是常常故意选择模棱两可的程序，增加选民的困惑。选民对预算过程了解得越少，政治家就越能自由行动，利用财政赤字和过度支出来达到自己的目的。 　　Miller（1994）研究美国的预算制度时也指出，美国人忽视政府预算，部分是因为“政治家误导的倾向和出于政治家自己的目的而使预算变得模糊”。面对选民遭